淺談社區治理改革與創新
——以浙江省為例

姚漢鑫

（中共浙江省委黨校，浙江杭州 311121）

0 引言

城市在現代經濟社會中占據的重要地位，決定了城市治理已經成為現代國家治理的重點所在，城市治理水平則成為一個國家或地區治理水平的集中體現。浙江省作為沿海發達地區，近年來圍繞著四大都市區建設和國家戰略“長三角一體化”的深入推進，已經進入城市化的中后期。伴隨著浙江省城市化進程的迅速推進，城市規模急劇膨脹，伴生的城市問題與城市風險日益突出，昭示著城市化進程迫切面臨著從量的擴張向質的提升的轉變，城市的有效治理已經成為城市化進程中的戰略定點。而城市基層社區，作為與家庭、單位等緊密鑲嵌，和人民生產、生活休戚相關的微型組織和行動空間，承載著城市基層群眾對美好生活的追求與向往，亦是基層治理現代化的重要載體和重點領域。

1 浙江省城市社區發展概況

2018年，浙江省城鎮人口占總人口的比重（即城鎮化率）為68.9%，與2017年相比，上升0.9個百分點。其中，杭州、寧波、溫州城鎮化率越過70%，超全省平均水平（數據來源：2018年浙江省人口數據公報）。浙江全省的政府組織和相應的行政資源，分布于11個地級市，89個縣級行政區，1 378個鄉鎮（街道）。而基層的27 458個村民委員會、3 581個社區居委會在黨委政府指導下依法自治（《透過浙江看中國的社會治理》，第7頁）。浙江的各個社區居委會將提升管理與優化服務融為一體，始終圍繞民生的保障與改善，建立健全城市治理的民主參與、民主協商機制，堅持以民主促民主，不斷完善開放式決策體系，逐漸走出了一條以黨建為引領，數字技術為工具，廣泛的民主參與和有效的協同治理為手段，共同提高社區自治水平和提升社區人民生活水平的路徑。

2 浙江城市社區治理的主要做法

2.1 黨建引領的治理體系創新

一是“基層社區共治共享共同體建構”實踐。寧波市鄞州區十分注重基層黨組織建設，近年來鄞州區主動適應“共同體”不斷形成的需要，以中心社區（村）為單位設立黨組織，不僅強調將區域內不同類型、不同系統、不同屬性的組織和個人統一納入大黨建范疇，同時以中心社區（村）整體覆蓋的方式實現黨組織對基層群眾和各種利益、興趣、空間等“共同體”的有效覆蓋，實現黨組織對基層社會的無縫連接。臨海市鹿城社區從黨員管理入手，著力提升社區服務質量。從黨員出發，從強調服從的組織本位向回應需求的黨員本位轉變，從自上而下的命令式、灌輸式向傾聽、溝通的管理模式轉變，尊重黨員主體地位，繼而凝聚基層黨員群眾，改善社區服務。

二是“服務型黨組織整合基層社會治理服務資源”實踐。溫州的五馬街道聚力加強基層黨建和優化社區服務，形成了一套獨具特色的黨建引領的治理體系。為使黨建資源配置最優化、組織效能發揮最大化，街道打破傳統轄區歸屬，將區域相近的八仙樓、百里坊、城西街、朔門、墨池等5個社區各類資源進行整合，打造一個集中宣傳古坊新顏、聯合開展黨員教育、聯動處置民生問題的街坊黨建聯盟。

近年來，浙江省聚焦基層黨建突出問題，大力推進黨的基層組織建設，解決基層服務“最后一公里”問題，切實增強群眾幸福感。

2.2 社會協同的社區治理體制

紹興市越城區以“互聯、互助、共建、共享”為宗旨，通過發展社區公益組織，發揮社會工作者專業優勢，促進多元主體參與社區治理與服務，破解鄰里關系日趨淡漠、社區負擔日趨沉重、自治功能日趨弱化等社區治理與服務難題，實現政府減負、社區增能、服務提效。

金華開發區創新社區管理模式，引進第三方測評單位，對轄區小區物管公司物業服務情況進行打分公示。金華開發區范圍內有小區（包括獨立的宿舍樓）四百余個，其中有物業公司提供物業服務的小區近百個。第三方單位每周隨機抽取一定數量的小區進行測評，每兩周基本覆蓋所有小區一次。通過評分公示，促使民營企業主動作為，改變物業公司服務工作失管狀態。開發區進一步將完善測評標準體系，并推出“紅黑榜”，推動社區服務管理升級。

城市社區探索社會協同的治理體制不外乎兩個原因。一是城市社區傳統的社區治理模式存在紕漏，或遭遇到了瓶頸，亟需營造跨界合作的有效載體，從而增強多元治理主體間廣泛的面對面地溝通對話，進而彌補城市治理單純政府主導的缺陷。二是人民群眾對美好生活的向往對于區域間、人群間的協調發展的提出了更高要求。當今社會環境已經發生深刻變化，基層社會的小矛盾和鄰里糾紛問題已經逐漸演變為影響治安和諧、環境衛生的復雜問題，需要發揮社會組織、第三方企業發揮民間性、自治性的特點，進而彌補市場與政府在公共服務提供和公共事務處置中的不足。

2.3 居民參與的社區自治機制

社區自治最重要的主體就是居民，沒有居民參與就沒有社區自治。為進一步發揮社區居民在社區公共事務中的主體作用，社區創建更加注重社區自治載體和公共空間的建設，引導社區居民自我管理與自我服務，構建共建共治共享的社區治理格局。

杭州市江干區以社區公約為切入點，推進協商民主。利用社區公約，發現并收集存在社區中的顯著問題，及時地修訂、執行、宣傳社區公約，發揮公約的監督功能，使居民充分投入到社區事宜中，激發自治活力，推進社區有序發展。

寧波寧?？h自2017年起，出臺社區“寧事您商”五步工作法試辦法，在躍龍街道、桃源街道24個城市社區中試點，在設立“社區議事廳”的基礎上，結合“老何說和”、業委會之家等議事平臺，探索形成多元共商共治模式，建立收集協商議題、制定協商方案、開展民主協商、確定協商成果、評價協商成果的“寧事您商”五步工作法，全力打造自治、法治、德治“三治”融合的寧海樣本（數據引自政府內部材料）。

長期以來，社區建設大量依靠外部資源的持續注入，卻沒有挖掘出社區內部的資源，就導致了社區內部發展并沒有長效性機制[1]。在定位好資源問題、實質利益問題的基礎上，通過以核心價值和觀念的引領，創新居民參與的方式方法，激發居民的主體性意識，從而促進其社區參與行為，共同解決基層治理難題，逐步由政府治理向“居民自治”轉變。

2.4 數字集成的社區智治平臺

數字治理是現代城市治理的新形態。浙江省利用高效物聯網實現社區數據化、運營管理智能化，并接入全省統一搭建的智慧化運營管理平臺，聯動云端城市大腦、社區平臺中腦和居民終端小腦，實現社區管理、社區公共服務和居民生活服務的無縫對接。

以數據為基礎的服務大平臺的搭建。近年來，衢州市加快了政府的數字化轉型，建設了數據大腦2.0，正為建設“掌上辦事，無證明辦事”的城市給予智慧社區力量。在總結“龍游通+基層網格”基層治理模式的基礎上，借助“互聯網+”優勢，積極探索“互聯網+社區”治理機制。湖州德清建設工業大數據平臺，助力政府規劃引導產業發展，優化產業配置。

以數字技術服務解決現實問題，滿足群眾需要。在杭州蕭山，針對“城市交通治堵”問題，蕭山區政府開創城市數據大腦之“交通小腦”，以大數據、大計算、人工智能等前沿技術為支撐，構建出安全可靠、開放共享、實時聯動的城市交通治理生態系統，為解決城市交通資源配置和使用問題提供了方案與路徑。

在嘉興港區，將“智安”小區項目列入十大民生工程，積極探索“互聯網+社會治理”新模式，現有的安置小區和商品房小區已經全部完成智慧工程建設，并接入綜治平臺和公安一體化應用平臺，實現了監控全覆蓋、智慧全聯網、成果全共享，港區人民群眾安全感、滿意度和幸福指數明顯提升。

3 浙江城市社區治理的經驗：以服務為中心的基層治理創新

浙江省城市社區的治理創新實踐，始終貫穿著服務為先的指導思想，寓管理于服務之中，最大限度地滿足居民多樣化的服務需求，提升居民生活在城市中的幸福感。通過上述四條做法，有效地解決了城市基層治理難題。

一是透過黨組織向基層的不斷延伸、社區智慧化、“最多跑一次”改革等，采集民情民意，第一時間了解群眾訴求，基層管理理念從政府重管理輕服務向注重服務轉變。二是把各種社會組織引入到基層治理中來，支持、引導非政府組織，改善政府對社區治理資源的分配，理順了基層政府與其他治理主體之間的關系，形成集約、高效的協同治理體系。三是城市居民通過社區組織和民間組織，參與到自身利益密切相關的民生問題和其他的公共事務中來，并逐漸形成風氣；居民通過各種民間組織參與到城市治理創新的具體項目之中，新型居民參政議政形式的出現，逐步解決了居民參政方式單一、受眾群體單一等問題，居民參與的社區自治機制日益完善。最后，“機制+技術”融合，“網絡與網格”融合，打破傳統落后的治理方式，以治理機制的信息化、網絡化，重塑城市治理的流程，全面提升政府回應公共事務的迅捷性，全面增強政府處理公共事務的能力。