銀川地區涉農行業日常監管和執法工作形勢分析

馬 龍，尤漢宏

（銀川市綜合執法監督局，寧夏 銀川 750001）

2018年中共中央辦公廳、國務院辦公廳按照中央關于深化黨和國家機構改革有關要求，針對環保、農業等5個行業分別下發了深化執法改革的指導意見。經過二年多的推進，各地方改革進度快慢不一，成立合并的機構與人員身份、執法職能履行和執法體系建設也不盡相同[1-3]。作為寧夏首府的銀川市，行政執法領域改革探索前行，目前取得了一定成效。2017年底成立了市級綜合執法監督局（支隊），于2019年將城市管理及規劃、燃氣、水務等屬于城市領域的執法職能劃歸綜合執法監督局，2020年5月將農業農村領域執法職能并入市綜合執法監督局。下一步還計劃將環保、市場、交通、文化等領域執法進行合并。本文針對銀川地區跨部門跨行業大綜合一體化執法改革有關情況，分析了當前涉農行業日常監管和執法工作形勢，并對當前改革中存在的問題提出了相應對策和建議。

1 涉農行業日常監管和執法工作形勢

1.1 涉農行業基本情況

根據2019年銀川市國民經濟和社會發展統計公報[4]，截至2019年底，銀川市全年糧食作物播種面積8.11萬hm2。其中小麥播種面積1.41萬hm2；蔬菜播種面積3.70萬hm2；園林水果播種面積2.27萬hm2。全年糧食產量66.29萬t，其中小麥產量7.56萬t；蔬菜產量141.38萬t；園林水果產量24.80萬t。全市大牲畜總計23.29萬頭，生豬存欄13.59萬頭，羊只存欄69.30萬只，家禽289.24萬只，禽蛋產量3.58萬t，牛奶產量56.87萬t，水產品產量7.26萬t。根據銀川市農業行業統計報表，截至2020年上半年，銀川地區有獸藥生產企業5家（2家停產搬遷），其生產主要以獸藥原料藥、消毒劑及中成藥為主；獸藥經營門店（企業）87家，其中獸藥、農資經營企業（門店）較為集中區域為興慶區農資城及其周邊，其銷售范圍涉及內蒙古、寧夏以及周邊省市，銷售額占比約為寧夏地區銷售總額的一半。銀川地區現有種子生產企業17家，主要以玉米、小麥及蔬菜種子生產為主；農資經營企業（門店）489家；飼料及飼料添加劑生產企業29家，飼料經營門店57家；全市動物醫院（寵物診所）62家；牛羊、生豬屠宰場4個；規模農機經營公司（合作社）81家；冷凍畜禽肉片經營企業27家。根據寧夏回族自治區農業農村廳網站公示的肥料登記審批產品信息[5]，截至2020年上半年全區共辦理肥料登記證號324個。銀川地區農業領域實際工作中需要監管、執法的種植、養殖、機械、冷鮮屠宰、農業投入品生產經營企業（合作社）數量遠遠超過上述統計數據，僅規模化養殖企業（園區）就有上千家，其他例如種植業監管對象（園區、合作社、初加工企業等）也有近五百家。因此，涉農行業日常監管執法任務繁重、責任重大，存在面廣、點多、監管難、責任大等特點。

1.2 市縣涉農行業監管、執法體系基本情況

根據銀川市出臺的綜合執法改革有關文件精神，市本級及市轄三區將原先由農業農村局履行的行政檢查、行政強制及行政處罰進行了分類剝離，將涉農行政處罰和行政強制全部劃撥給市、縣綜合執法局，以綜合執法部門的名義統一執法；將日常檢查、監督檢測、政策扶持、市場調控及行政許可等職能劃撥至農業農村局，而銀川市其他兩縣一市的涉農行政檢查、行政強制及行政處罰均由其屬地農業農村局承擔。在農業執法人員配置上，市本級將原屬市農業農村局專業技術人員22人劃轉至市綜合執法監督局。興慶區、金鳳區劃轉5~6名專技人員到綜合執法局，西夏區沒有劃轉人員，三區均未在綜合執法局成立專業的農業執法隊伍。而兩縣一市也僅在單位內部進行了人員調整，組成了20人左右的農業執法隊伍，普遍存在劃轉執法人員年齡大、未從事過農業執法工作的現象，尤其靈武市、永寧縣還存在劃轉執法人員被借調上級部門、局機關的情況。同時在縣（區）還存在執法與監督監測等行業業務未分離的現象。

2 涉農行業日常監管和執法存在的問題

2.1 執法體系不通暢，綜合執法改革超前但簡單

在省級層面，一方面，涉農行業執法職能被劃歸農業農村廳，銀川市本級及市轄三區均將其劃轉至綜合執法局，而在兩縣一市其職能由農業農村局承擔，造成省、市、縣農業執法職能分屬不同部門，從上到下的執法體系不通暢。市轄三區未設立專門的農業執法隊伍或具體科室從事農業執法工作，與市級農業執法機構存在業務上下不銜接、轉辦案件不專業、專項執法檢查無人參與等情況，嚴重影響了農業執法工作的開展。另一方面，國家、省級層面下達的各類涉農執法裝備、車輛、經費等的分配使用以及優秀案件評審工作等均要求實施主體是農業農村部門，而市本級、市轄三區綜合執法局無法參與其中，造成從上到下工作銜接和執法保障存在問題。銀川將除公檢法執法外的其他領域執法職能全部納入大綜合執法的改革思路，屬于探索創新改革，值得學習借鑒，但在具體改革操作中需要落實各項政策和甄別具體情況。社會生活中的方方面面都需要依法進行監督管理，不同領域的法律法規不同，其執法對象、違法違規技術鑒定認定也不相同，不能因為行政執法程序相同，就簡單地將農業、文化、環保等相對專業的執法工作劃入綜合執法。尤其是銀川市本級、市轄三區綜合執法局均由原城管部門組建而成，雖然承擔了十幾個部門的執法職責，但其實際工作中往往側重于城市市容市貌、建設規劃等執法工作，而涉農行業的執法重點多在農資集散地、鄉村集市（門店）、種養殖園區（企業）等偏遠農村地區，且大多數情況下需要進行前期技術鑒定（如田間鑒定、產品確認、檢測認定等），以確定造成農民損失、損害農產品安全及農業機械安全的具體原因，需要明確到底是種養殖技術還是投入品質量、機械質量造成的損失。省、市、縣（區）執法體系的不通暢已嚴重制約了轄區農業綜合執法工作的開展。

2.2 認識理解有誤，存在推脫卸擔思想

從銀川市執法改革情況來看，不同行業、不同地方甚至不同領導對行業日常檢查、督導檢測、行政處罰及行政強制的認識和界定也存在差異，產生了“檢查督查就是執法” “監管僅限于行政處罰和強制” “處罰就是日常監管的全部” 等一些誤解[7]。在實際工作中，市（縣）領導及行業主管部門存在“以罰帶管” 的慣性思維，不論是日常管理問題還是客觀違法行為，遇到問題或群眾投訴，不分析具體原因進行研判，直接指定綜合執法部門加以處理，完全忽略了有關行業主管部門“事前服務監管、事中監督服務” 職能。雖然2019年銀川市人民政府辦公室出臺了《關于印發<銀川市綜合行政執法配合協作機制（試行）><銀川市綜合執法部門與業務主管部門監督管理職責分工辦法（試行）>的通知》（銀政辦發〔2019〕18號）等有關工作內容劃分和銜接的文件，但還是存在綜合執法部門與業務主管部門之間執法職責和監管職能邊界不清，部門間協作機制建立難，各自單打獨斗的現象。尤其是大多數行業主管部門認為本部門的行政處罰和行政強制職能移交給綜合執法監督部門后，其承擔的行業日常檢查、監管、抽檢、處理行業投訴等職責也移交給了綜合執法監督部門，導致行業主管部門日常檢查、監管工作力度有所弱化，與綜合執法監督部門配合不積極，推諉扯皮等現象發生。

2.3 行業日常檢查、監管弱化，執法案件減少

行業主管部門對從業人員進行監管的措施較多，如行政許可、政策扶持、抽樣監測、技術指導、日常檢查等，尤其在日常監管過程中需要就發現的問題進行技術指導服務，并跟蹤整改落實情況，對拒不執行者將移交執法部門，從而達到服務教育與處罰相輔相成，促進行業健康發展的目的。而就目前銀川地區農業行業而言，一方面，人員和部門編制壓縮力度大，人員編制縮減嚴重，相應的區級動物衛生監督所、農機監理所、農業經濟管理站、農產品質量監測中心、畜牧中心等機構均已撤銷，三區涉農行業日常監管、檢查、檢測采樣、農業部監測、行政審批等工作全部由農業技術推廣服務中心人員承擔，多數情況下由局內指定1～2名人員承擔5～6項工作，造成工作連續性差、工作效率不高，出現了哪項工作上面催得緊，哪項工作干得多、管得嚴現象。而相對專業的農資投入品、農業機械、種養園區監管（例如獸藥監管）工作存在覆蓋面大、店多人少、監管難現象，工作人員疲于應付上級各類檢查，而行業日常監管流于文件、存在盲區。另一方面，在大部制綜合行政執法改革后，各有關行業主管部門執法人員多被抽調至綜合執法部門，行業主管部門將工作重心大多放在了有關行業的產業發展上，對行業日常監管、督查力度有所減弱。日常檢查中發現線索、下達責令整改及后續追蹤落實工作大幅減少，相應的移交給綜合執法部門的違法線索也有所減少，造成綜合執法改革后農業行業執法處罰力度減弱，案件減少。

2.4 人員身份、待遇、執法裝備等保障不到位

銀川市自2017年成立綜合執法部門以來，劃轉至該部門的人員大多數為事業單位專業技術人員，在國家未確定轉換人員身份之前，劃轉后的專業技術人員工資和職稱晉升全部暫停，亦未發放車貼，嚴重影響了執法人員工作的積極性。同時，由于市綜合執法監督局屬車改單位，不再配置有關執法車輛，而網上預約車輛往往無法保障應對突發事件的用車需要。此外，涉農執法及巡查大多要深入農村、鄉鎮及田間、山溝、偏遠地區的種植園區或養殖場，而現場辦案所需的制作文書的設備十分欠缺。

3 對策建議

3.1 用足用好政策，確保農業綜合執法體系建設上下通暢

根據國家五大領域深化改革指導意見，做好頂層設計最為重要，其中建立健全銀川市本級及三區、兩縣、一市為一體的農業執法體系更是重中之重，尤其要在機構設置上下功夫，做到既符合改革政策又腳踏農業執法實地，形成市、縣（區）上下貫通、協調一致、高效運轉的銀川執法模式。建議銀川市本級、三區組建隸屬銀川市農業農村局或銀川市綜合執法監督局的二級局——銀川市農業綜合執法局（暨銀川市農業綜合執法支隊），由銀川市本級對三區及重點農資區域派出3~4支農業綜合執法大隊，指定相應執法區域，開展涉農行業所有執法工作，確保與中央、地方改革步調一致，實現執法層級扁平化。同時，在兩縣一市組建隸屬農業農村局的農業綜合執法大隊，根據縣、市農業生產實際情況設置機構和人員。原則上兩縣一市農業執法隊伍人員配置每地不少于25人，且人員全部到崗，不得再以各類名義借調或調訓執法人員，從機構、人員上進行保障，確保轄區涉農領域執法職能得到有效落實。鑒于銀川地區鄉鎮面積及農業生產情況，建議在鄉鎮、街道不再另設農業執法機構，確保三區、兩縣和興慶區農資城等重點農資經營區域的農業執法力量不分散，以保障農業領域投入品及農產品安全，形成銀川市本級一級辦案層級，三區及街道、鄉鎮不再承擔具體涉農行業執法任務，主要由農業農村部門開展有關執法監督檢查。

3.2 理順涉農行業執法、監管職能，確保監管和執法銜接到位

依照目前銀川市改革現狀，不管是業務部門還是執法部門，應按照銀政辦發〔2019〕18號等有關文件要求，嚴格按照協作機制原則和方法，相互配合，切實履行好各自責任。進一步理順同級農業主管部門與綜合執法部門、農業行政主管科室或承擔日常監管、檢查、監測等職能的站所與農業執法部門之間的執法職責和監管職能，明確各自的行為邊界和具體職責分工。農業農村部門要突出源頭監管，依法科學決策，及時調整有關行業督查人員，開展日常工作檢查，有效落實專項督查整改，執法部門嚴格依法依規行使行政處罰及與之有關的強制。農業農村部門在日常檢查履職中要及時將發現的違法線索告知、送達綜合執法部門（根據文件要求做好相關涉案資料的整理），并提供技術和專業支持。綜合執法部門在執法辦案過程中發現需要改善或不妥之處，要及時函告農業農村部門。尤其在涉及農民投訴方面，要盡快建立起相應的工作機制，不能全盤推脫給綜合執法部門，相應的接待、技術鑒定及后續的賠償處理等工作應由業務部門承接，以確保涉農行業執法工作的專業性，從而保證農資投入品生產、經營、使用環節的安全。自治區、市級農業農村部門依法監督縣（區、市）級農業農村部門實施的各類行政處罰、行政強制，并及時辦理相應層級的大案、要案，組織協調跨區域案件辦理、執法設備及車輛配備、培訓、案件評比、窗口建設等工作，確保農業執法體系平穩改革，助推農業產業高質量健康發展。

3.3 加大專項整頓和監測力度，提升監管能力建設

《國家質量興農戰略規劃（2018—2022年）》中提出，實施質量興農戰略，實現農業由總量擴張向質量提升這一轉變，各級政府及農業農村部門要從思想上轉變行業發展方式，根據我國社會主要矛盾發展謀劃農業農村發展，全面加強農產品質量安全工作，為實現鄉村振興、社會穩定和人民群眾健康提供有力保障。不論是綜合執法部門還是農業農村部門，其行政處罰、行政強制和日常監管、檢查、檢測等工作需要進一步加強。要做好以下工作：一是農業農村部門需著眼于農資、農產品風險防控，進一步加大農產品、農資投入品抽檢力度，增加農藥和獸用抗生素等監測指標，發揮日常例行監測和專項領域監測“雷達” 作用，及時發現并督促整改不合格產品。其中需要明確的一點是，各級政府和部門應將指標監測（結果）作為保障農產品質量安全的重要措施（手段），而不應機械性地將監測合格率作為唯一考核指標，避免為保障指標合格而監測合格現象的發生。同時根據監測和檢查情況，對糧油、蔬菜、畜禽、奶產品等重點食用農產品及農資投入品開展風險排查，提出預警提示和防控建議，并就突發農產品和農資投入品安全事件做好應急處置措施和演練，增強應急處置能力。二是農業農村部門要加大農藥、“瘦肉精” 、獸用抗生素等專項整治工作力度，強化“發現問題是業績、解決問題是政績” 的工作導向。保障農業農村領域有關機構和人員配置，切實加強農業農村領域日常監督巡查工作，確保從源頭上發現問題、解決問題，減少源頭監管軟弱，造成違法事實后進行違法處罰現象。三是建設農產品、農資投入品及執法辦案可追溯平臺，充分利用“國家獸醫二維碼追溯” “寧夏農資投入品監管追溯” 等平臺，將其整合后進行統一管理，實現農產品、農資生產者、經營者和使用者等數據上傳一次即可全程追溯、多平臺共享共用。建立健全執法辦案可追溯平臺，使有關案件中不合格產品在監管平臺中得以無縫追溯，同時使有關產品得到及時回收處置。四是大力推進農業、農產品標準化，創建農產品質量安全示范樣板，加快健全農業標準體系建設，如國標、企標、行標制度及綠色食品、有機農產品、地理標志農產品認證等。同時全面推進農產品合格證制度，將標準、合格證與可追溯體系相結合，建立農資投入品監管、農業案件可追溯、農產品產地準出及市場準入相互銜接的機制，確保農業產業健康可持續發展。

3.4 加強執法培訓和裝備配置，提升農業綜合執法能力

現階段銀川市將行使行政處罰和行政強制劃歸至綜合執法部門，這種改革模式避免了執法部門既當“運動員” 又當“裁判員” 的尷尬局面，同時也避免了內設于同一部門的科室和站所之間的推諉扯皮。但由于涉農行業執法工作專業性強，田間種植、飼養等技術和產品確認鑒定要求嚴格，現有綜合執法人員業務欠缺且人員老齡化現象十分嚴重，無法滿足日常綜合執法需要，在綜合執法過程中，執法要求不明確、盲目執法等狀況時有發生。因此，需要加強專業執法培訓，積極開展涉農行業行政執法專題培訓，使執法人員全面熟悉和掌握涉農行業各類案件的處理方法和技巧，努力打造出一支精通專業技術、作風優良、執法公平公正的農業綜合執法隊伍。同時，進一步加強標準化執法窗口建設，完善執法人員裝備配置，配備執法車輛及現場取證設備，不斷提升執法人員綜合執法能力。