探討新時期我國農(nóng)業(yè)水價綜合改革

劉 茂

新疆維吾爾自治區(qū)灌溉排水發(fā)展中心

1 前言

我國屬于農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中會大量消耗水資源，而在技術(shù)、工程、管理、節(jié)水意識以及水價等多方面均存在不同程度的缺陷，導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)用水量大，用水效益低，節(jié)水潛力巨大。因此為了建立健全的農(nóng)業(yè)水價機制，達到農(nóng)業(yè)節(jié)水目的同時，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。本文就新時期下農(nóng)業(yè)水價綜合改革的有效方式進行論述，進一步推動農(nóng)業(yè)水價改革進程，使水資源利用率大幅提升，更好提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與環(huán)境的長遠發(fā)展。

2 農(nóng)業(yè)水價綜合改革政策

《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》（2016版）簡稱《意見》，對農(nóng)業(yè)水價綜合改革目標進行明確，是利用10年時間基本建立合理且健全的供水成本與節(jié)水管理的農(nóng)田水利管理機制，加強制度創(chuàng)新，與新時代發(fā)展過程中的投融資體制相結(jié)合，建立更適合未來發(fā)展的農(nóng)業(yè)水價價值；將農(nóng)業(yè)用水價格達到與運行維護成本持平，推進農(nóng)業(yè)用水總量控制，開展用水定額管理，通過持續(xù)性精準補貼、節(jié)水獎勵機制的有效建立，鼓勵農(nóng)民養(yǎng)成節(jié)水意識[1]；推動適合農(nóng)業(yè)節(jié)水目標的技術(shù)措施，優(yōu)化調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，將農(nóng)業(yè)用水管理從原有的粗放式管理轉(zhuǎn)變?yōu)榧s化管理。《意見》中不僅對農(nóng)業(yè)水價綜合改革目標加以明確，也明確了農(nóng)業(yè)水價綜合改革對于節(jié)水目的達成的作用效果。不同年份降水量差異，會使農(nóng)業(yè)灌溉用水出現(xiàn)一定差異，而根據(jù)重慶、新疆、黑龍江等地區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的經(jīng)典案例分析證實，農(nóng)業(yè)水價綜合改革對于農(nóng)業(yè)節(jié)水具有重要意義。

3 改革進程中的區(qū)域性差異

由于水資源稟賦、社會經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)發(fā)展、用水總量控制、水資源管理嚴格程度等方面差異的影響，各地區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的落實情況存在明顯差異，節(jié)水效果也存在不同，這也使得全國農(nóng)業(yè)水價綜合改革成現(xiàn)區(qū)域性差異，改革進度不平衡[2]。在水價改革過程中根據(jù)《意見》中的相關(guān)規(guī)定開展相關(guān)水價管理措施，盡管未能將全部措施實施，但是建立合理水價形成機制，達到節(jié)水目的，即可視為農(nóng)業(yè)水價綜合改革任務(wù)達成。雖然此種評價指標并不科學，但是并無更好且直觀性的指標做好衡量標準。通過對南北方、東西中部及七大行政區(qū)域的水價綜合改革進程進行評估衡量，對三個區(qū)域內(nèi)改革進程差異進行探討，了解差異形成的主要原因。

3.1 南北方改革進程差異

南方地區(qū)主要是指江蘇、湖北、安徽、四川、云南、西藏、湖南、上海、海南等地區(qū)，不包括港澳臺；北方地區(qū)主要包括山東、河南、甘肅、黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、遼寧、寧夏等地區(qū)。以2018年農(nóng)業(yè)水價綜合改革進展情況為例，改革累及面積為1.723094×107hm2，完成面積占有效灌溉面積的17.08%，其中南方地區(qū)在2018年累及實施改革面積為0.649812×107hm2，改革面積占有效灌溉面積的14.62%，相比于全國水平而言低2.46%；北方地區(qū)在2018年累及實施改革面積為1.073282×107hm2，改革面積占有效灌溉面積的19.00%，相比于全國水平而言高1.92%；根據(jù)數(shù)據(jù)可知，南北方地區(qū)的農(nóng)業(yè)水價綜合改革進程存在一定差距。對南北方改革效果差異進行分析，主要是與水資源分布情況有關(guān)，南方地區(qū)的水資源豐富，農(nóng)民的節(jié)水意識相對較低，而北方地區(qū)的水資源相對短缺，農(nóng)民更重視節(jié)水，且節(jié)水措施落實后，可產(chǎn)生直接效益，與節(jié)水措施的投入相比狹義更高，因此，北方地區(qū)更愿意落實水價綜合改革措施的推進[2]。

3.2 東西中部改革進程差異

東部地區(qū)是指北京、天津、遼寧、河北、浙江、江蘇、福建、山東、海南、廣東等地區(qū)；西部地區(qū)包括四川、重慶、貴州、云南、山西、甘肅、寧夏、新疆、內(nèi)蒙古等地區(qū)；中部地區(qū)是指吉林、黑龍江、山西、江西、河南、湖北等地區(qū)。2018年，改革面積占灌溉面積的27.48%，相比于全國水平高出10.40%；西部地區(qū)改革面積占灌溉面積的23.37%，與全國水平相比高出6.29%，中部地區(qū)改革占比為4.57%，相比于全國水平低12.51%。上述數(shù)據(jù)比較可知，東部地區(qū)的改革進程最快，而中部地區(qū)的改革進程則相對較為緩慢。對三個地區(qū)改革進程發(fā)展原因分析可知，東部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)達，在農(nóng)業(yè)水價綜合改革過程中投入的資金較大；雖然西部地區(qū)沒有中部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)達，但是西部地區(qū)由于缺水嚴重，相比于中部地區(qū)而言節(jié)水的積極性與主動性更高，在農(nóng)業(yè)水價綜合改革中的資金投入也就更多[3]；中部地區(qū)的水資源相對較為豐富，經(jīng)濟水平較為平均，使得節(jié)水積極性較差，而資金投入也相對較少。

3.3 六大區(qū)域改革進程差異

華北地區(qū)主要包括北京、河北、天津、內(nèi)蒙古；東北地區(qū)包括遼寧、吉林及黑龍江；華東地區(qū)包括上海、江蘇、山東、安徽、浙江；華中地區(qū)包括湖南、湖北、河南、江西；華南地區(qū)包括廣西、廣東、福建、海南；西北地區(qū)包括陜西、甘肅、新疆、寧夏、青海等。我國六大區(qū)域農(nóng)業(yè)水價綜合改革進展并不均衡。六大區(qū)可分為四個組團，第一團為華中組團；第二團為東北及華南組團，第三團為西南、華東與西北組團；第四團為華北組團；四個團中第四團的改革面積占比最高，接近于30%，而第一團的占比最低在3.88%，而第二、三團的占比分別在10%與20%左右。分析可知，華中地區(qū)是由于水資源豐富，缺乏節(jié)水的緊迫性所致，同時經(jīng)濟欠發(fā)達，無更多資金投入到節(jié)水建設(shè)之中，導(dǎo)致改革速度較為緩慢[4]。華北地區(qū)由于水資源缺乏、節(jié)水積極性高，且經(jīng)濟相對較為發(fā)達，在節(jié)水措施建設(shè)中的投入最大，使得華北地區(qū)的農(nóng)業(yè)水價綜合改革進程速度進一步加快。

通過對上述三種不同區(qū)域進行分析可知，農(nóng)業(yè)水價綜合改革進展呈現(xiàn)區(qū)域化的原因多樣，主要與水資源稟賦差異、經(jīng)濟發(fā)展情況有關(guān)。水資源稀缺程度越高，改革積極性越大，進度越快，完成度越高，相反水資源稟賦充足，節(jié)水意識就會相對淡薄，改革進度也會隨之減慢；地方政府的經(jīng)濟實力越佳，在農(nóng)業(yè)水價綜合改革中的投入資金越高，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的資金投入相比于欠發(fā)達地區(qū)而言更多，有更多的經(jīng)濟支撐水價改革[5]。水資源管理制度嚴格與否對于農(nóng)業(yè)水價綜合改革的落實情況也存在一定影響，實施水資源總量控制，對水資源進行嚴格把控，形成剛性約束，可使農(nóng)業(yè)用水效率提升，將有效地使水資源發(fā)揮出最大效益，進一步推動農(nóng)業(yè)水價綜合改革進程。

4 進一步推動改革全面落實的有效建議

4.1 加大改革投入力度

在農(nóng)業(yè)水價綜合改革之初，我國為了推進改革的順利進行，在試點時期投入了大量資金，并派遣監(jiān)察組人員到各地實地進行督查，將農(nóng)業(yè)水價綜合改革落實情況納入年度專項考核之中，此時改革力度大，改革落實情況也較為理想。但是，隨著試點結(jié)束，國家資金投入減少，未能設(shè)立專項考核小組，只是納入最嚴格的水資源管理考核之中。近年來，隨著農(nóng)業(yè)水價綜合改革面積擴大，地方投入資金越來越多，部分欠發(fā)達地區(qū)，由于經(jīng)濟發(fā)展與資金約束，在農(nóng)業(yè)水價綜合改革中投入的資金有限，改革勁頭也明顯減弱[6]。因此，國家應(yīng)大力推進綜合改革落實，針對進步較快的地區(qū)，可適當給予資金獎勵，對于因為資金缺口較大導(dǎo)致改革進度較慢的地區(qū)也可適當給予專項補貼。國家及地方政府應(yīng)重視農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作，推進力度只能不斷加大，不可縮減，以免導(dǎo)致改革工作無法全面落實。

4.2 采取特殊推進措施

針對水資源豐富、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素影響，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)水價綜合改革無法落實的地區(qū)而言，針對改革進度超慢地區(qū)應(yīng)采取特殊的推進措施，以華中等地區(qū)為代表，此區(qū)域內(nèi)各地區(qū)的改革進程推進遠落后于預(yù)期目標。需要根據(jù)地區(qū)實際情況，分析改革進程推進緩慢的原因，采取特殊的改革政策，進一步推進改革進程。華中地區(qū)的經(jīng)濟水平偏低，降水量相對豐富，在農(nóng)業(yè)水價綜合改革過程中地方財政無法在改革中投入過多資金，也是導(dǎo)致發(fā)展較慢的主要原因[7]。因此，針對華中地區(qū)的特殊性，不僅需要加大中央財政補貼力度，也需加大考核督導(dǎo)力度，提升農(nóng)民的節(jié)水意識，進而推動農(nóng)業(yè)水價綜合改革進程加快，盡快達到預(yù)期目標。

4.3 高度重視改革成果的鞏固與提升

農(nóng)業(yè)水價綜合改革過程中獲取成果不易，不可止步不前，在繼續(xù)推進改革進程過程中，應(yīng)對已經(jīng)獲取的改革成果進行維護，使其持續(xù)發(fā)揮作用。農(nóng)業(yè)水價綜合改革過程中修建水利工程要做好維護保養(yǎng)工作，精準補貼資金要持續(xù)供給，建立相應(yīng)的管理制度與機制并有效落實[8]。我國水利工程建設(shè)過程中管理較為嚴格，但是一旦建設(shè)落實后，后期的養(yǎng)護維修管理則無法有效落實，很多地區(qū)不愿意在已經(jīng)建成的水利工程之中投入過多資金，導(dǎo)致水利工程后期中存在諸多問題，影響水利工程項目的長期使用。因此，在改革推進過程中，也需重視改革成果的維護工作，將二者放在同等地位，大部分完成任務(wù)的省份，應(yīng)將工作重點從改革推進，轉(zhuǎn)移到鞏固改革成果之中，使農(nóng)業(yè)水價綜合改革成果可持續(xù)發(fā)揮作用，達到節(jié)水的有效目的。

4.4 強調(diào)協(xié)調(diào)管理

農(nóng)業(yè)水價綜合改革的最終目的，是建立完善、健全的農(nóng)業(yè)水價形成機制，促進農(nóng)業(yè)節(jié)水。改革過程中要建立完善改革機制、對農(nóng)業(yè)用水總量進行控制，利用先進的農(nóng)業(yè)科技設(shè)備，對現(xiàn)有的種植結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，通過上述措施的合理應(yīng)用，可使農(nóng)業(yè)水價綜合改革進程有效推進，實現(xiàn)節(jié)水目的[9]。改革過程中要建立多部門協(xié)調(diào)管理，重視多部門之間的溝通交流，充分利用各方資源，加強管理力度，從而提升農(nóng)業(yè)水戶的節(jié)水意識，更好促進改革的落實。

5 結(jié)束語

綜上所述，農(nóng)業(yè)水價綜合改革的有效落實，不僅可達到節(jié)水，保護水資源的目的，對于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展均具有積極促進作用。因此，針對改革進程超慢地區(qū)采取特殊推進措施，重視對已經(jīng)獲取的成果進行鞏固與提升，強化協(xié)調(diào)管理，重視多渠道資源整合，從而進一步推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革進程。