我國礦產資源綜合利用監督管理技術標準體系現狀

陳叢林

(中國地質調查局，北京 100037)

標準作為國家治理體系的重要組成部分和規范經濟社會活動的技術依據，正愈發成為政府工作的重要手段。實踐表明，制定和實施標準是保障社會事務較佳秩序和依法履行工作職責的有效方式和手段，這也得到了全社會的廣泛認同，標準在政府公共服務和社會管理事務中的作用勢必日益突出。標準化工作作為貫穿于自然資源領域生態文明建設全過程的一項基礎性工作，不僅是推進自然資源領域生態文明建設和治理能力現代化的重要內容，還是實現自然資源領域提質增效、提升自然資源領域供給能力的有力措施[1-3]。

本文通過分析國內外礦產資源領域礦產綜合利用標準概況，結合我國現階段礦產資源綜合利用標準研究現狀，提出了完善我國礦產資源綜合利用監督管理技術標準體系的若干建議，以期為礦產資源監督管理提供參考。

1 國內外礦產資源綜合利用標準建設情況

礦產資源綜合利用的標準化隨著礦業的發展而發展，相關標準包括國家標準、行業標準、國際標準和聯合國標準。

1.1 國外礦產資源綜合利用標準

國際標準化組織在礦產資源和礦業領域的標準化研究日益活躍，但是還沒有形成國際公認的、具有約束力的標準效應[4-5]。國際標準化組織中涉及礦產資源領域標準建設的主要有采礦、鋼鐵、鋅和鋅合金、顆粒表征等28個技術委員會。這些技術委員會實際上也一定程度上體現了礦產資源領域的標準體系建設結構，如致力于采礦裝備和采礦安全標準研究的采礦技術委員會（ISO/TC 82），另外還設置了1個礦山關閉與復墾管理分技術委員會（ISO/TC 82/SC 7 ）。在固體礦物燃料技術委員會（ISO/TC 27 ）里包括了選煤：術語和性能（ISO/TC 27/SC 1）、焦炭（ISO/TC 27/SC 3）、樣品制備（ISO/TC 27/SC 4 ）、分析方法（ISO/TC 27/SC 5）等4個分技術委員會。其中更新頻次較高的標準有：術語標準、礦石中元素含量測試方法和礦產品物性檢測標準、采選冶加工技術裝備標準、礦山設計圖形標識標準、采選作業技術要求標準和實驗評價標準。

礦業發達國家對礦產資源儲量評價、礦產資源綜合利用相關標準和規范非常重視，且相關標準主要以行業協會標準為主。全球影響力較大的礦產資源儲量分類分級標準，如澳大拉西亞（澳大利亞、新西蘭）礦產資源儲量勘查結果信息披露標準是由Australasian Joint Ore Reserves Committee (‘the JORC Committee’）委員會發布的協會標準[6]，加拿大NI43-101標準是加拿大國家礦產項目披露標準[7]。歐盟從2015年開始開展可持續采礦管理系統的標準化，目的是制定歐洲可持續采礦管理標準。這些標準將包括要求和可衡量的指標，確保這項標準能夠適合歐洲中小型企業在采礦業的實際使用[8]。標準考慮到了一些與可持續發展相關的國際計劃，與現有的管理體系(質量、環境、能源等)相兼容。

加拿大制定了采礦標準，并在美國和津巴布韋等地進行了明確性、可行性和可衡量性實地測試[7]。他們認為，對采礦業的較佳實踐要求應包括工人的健康和安全、人權、社區參與、污染控制、受沖突影響地區的采礦、原住民的權利、公司向政府支付收入的透明度以及采礦完成后的土地恢復。在尾礦利用管理方面，加拿大礦業協會發揮了重要作用，建立了尾礦管理框架和礦業全周期的實施指導方案，為提升礦業企業的尾礦標準化建設能力、有效利用尾礦資源、降低尾礦潛在危害提供了必要支撐。加拿大對礦業活動監督是從申請探礦開始直至閉坑后的復墾，全程制度化、公眾化，市場經濟發達國家礦產資源領域的標準化主要以行業（或協會）標準為主。

1.2 我國礦產資源利用標準化組織

當前，我國自然資源領域的礦產標準化研究覆蓋了礦產資源勘查、評價、綜合利用、實驗測試等方面[9-10]，主要以基礎標準、通用標準、管理標準為主。有色金屬、冶金、黃金、煤炭、建材非金屬、化工礦產、石油天然氣、核工業等工業部門及其后續的行業協會也承擔了采礦、選礦、測試等方面技術標準化研究。

無論是在地質保障、礦井建設、資源開采、災害防治，還是在監控預警、應急救援、清潔利用、開采裝備以及采后復墾等技術領域，中國的采礦業均取得了長足的進步。與此同時，在礦山開采和礦用產品的標準體系建設以及礦山生產的安全準入等領域，也建立了相應的體系。隨著中國與世界進一步的技術交流和融入，中國的采礦業者與國際同行有了更多的共同語言。2018年10月18日在上海召開的國際標準化組織采礦技術委員會（ISO/TC82）全體大會審查了露天連續采煤機、礦井結構、采礦和土方機械等各項標準征詢意見。

2011年1 月，礦產資源節約集約利用分技術委員會（SAC/TC93/SC9）成立，由資源管理部門、礦業研究院所、設計單位、礦業院校、礦山企業等領域專家組成。工作范圍包括：礦產資源開發與節約集約利用技術要求；礦產資源工藝礦物學、選冶實驗等可利用性評價、技術經濟評價技術要求；綠色礦山建設等礦產資源綜合利用管理相關技術要求。

2019年11 月，全國自然資源與國土空間規劃標準化技術委員會（TC93）組建，全國自然資源與國土空間規劃標準化技術委員會礦產資源利用分技術委員會（TC93/SC8）成立，負責礦產資源勘查規范、儲量動態管理技術要求，礦產資源規劃、工藝礦物學與選冶實驗、技術經濟評價、開發與節約集約利用技術、綠色礦山、古生物化石保護、地質資料管理等技術標準。

1.3 我國礦產資源綜合利用監督管理技術標準

目前，我國礦產資源利用方面的標準主要由國家標準、行業標準、地方標準、團體標準等組成[11]，其中，國家標準和行業標準主要由自然資源、煤炭、有色金屬、鋼鐵、黃金、稀土、建材、非金屬、石油天然氣、核工業、礦山機械等行業標準化委員會提出并歸口，工業和信息化部門、發展和改革部門組織制定了一些資源利用和涉及礦業循環經濟方面的國家和行業標準，一些省區和地市組織制定發布了一批綠色礦山建設地方標準。

除自然資源部外，其他行業部門組織研制和發布實施的、與礦產資源利用相關的國家標準、行業標準主要以礦產品標準、礦業機械標準和礦業樣品的檢測標準為主，對資源利用過程的技術要求、行為規范的標準幾乎沒有。地方標準方面，河南、山東、安徽等省以及湖州、贛州等市結合地方特色，頒布實施一些地方標準[12]。團體標準方面目前已知的有中國礦業聯合會發布實施的《固體礦產綠色礦山建設指南（試行）》[13]。

原全國國土資源標準化技術委員會礦產資源節約集約利用分技術委員會是礦產資源監督管理的標準支撐機構，圍繞礦產資源保護、節約集約利用等領域頒布實施了《非金屬礦行業綠色礦山建設規范》等11項標準，完成《石材行業綠色礦山建設規范》等13項標準的報批，其中共有4項國家標準、行業標準20項。標準包含了許多重要的、定量性要求，解決了“如何做”的問題，具有較好的可操作性。

1.3.1 支撐和推進我國綠色礦山建設

為全面貫徹落實《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》（中發[2015]12號）和原國土資源部等六部委《關于加快建設綠色礦山的實施意見》（國土資規[2017]4號）的決策部署，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，將綠色發展理念貫穿于礦產資源規劃、勘查、綜合利用與保護全過程，引領和帶動傳統礦業轉型升級，提升礦業發展質量和效益，切實推進全國礦產資源規劃實施，加強礦業領域生態文明建設，加快礦業轉型與綠色發展，完成了非金屬礦、化工行業、黃金行業、陸上石油天然氣、煤炭行業、砂石行業、水泥灰巖、冶金行業、有色金屬行業等九行業綠色礦山建設規范標準，并于2018年10月正式實施[14]；《石材行業綠色礦山建設規范》已完成報批。目前，綠色礦山建設的國家標準正在制定中。

1.3.2 促進礦產資源節約集約發展與高效利用

為更好的指導和評價我國礦產資源全面節約與高效利用，厘清礦產資源節約集約利用、綜合利用、廢棄物循環利用的概念、內涵、特征和相關評價指標，中國地質科學院鄭州礦產綜合利用研究所聯合中國煤炭工業協會、中國有色金屬工業協會、中國非金屬工業協會、中國冶金礦山企業協會等單位起草完成了《礦產資源節約集約利用術語》等行業標準。

1.3.3 支撐礦產資源綜合利用水平調查評估制度建設

全面、系統摸清我國礦產資源綜合利用家底，查明礦產資源綜合利用“三率”水平，科學評價我國礦產資源利用現狀，是落實《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》提出的“促進礦產資源高效利用，提高礦產資源開采回采率、選礦回收率和綜合利用率”舉措，也是落實國家“十三五”規劃綱要提出的“實施礦產資源節約與綜合利用示范工程、礦產資源保護和儲備工程，提高礦產資源開采率、選礦回收率和綜合利用率”等要求的舉措。為支撐礦產資源綜合利用水平調查評估制度建設，自然資源部于2015年1月29日發布實施了《礦產資源綜合利用技術指標及其計算方法》（DZ/T 0272-2015 ），以及2019年4月9日發布的《固體礦產尾礦分類》（DZ/T 0371-2021）《礦山固體廢棄物資源化利用指標及計算方法》（DZ/T 0373-2021）等配套標準，為全國重要礦產“三率”調查評價提供了依據，推動礦業走節約、綠色、高效的可持續發展之路，滿足礦業高質量發展需求。

1.3.4 完善礦產資源可利用性技術經濟評價

為規范和引導礦產資源勘查過程中的概略研究和可利用性評價中的選冶實驗研究，自然資源部頒布了《固體礦產概略研究規范》《固體礦產選冶實驗樣品配制規范》和《金屬礦選冶實驗技術要求》等標準。

2 礦產資源綜合利用標準研究現狀

根據國土資源標準體系，全國國土資源標準化技術委員會礦產資源節約集約利用分技術委員會（SAC/TC93/SC9）針對我國礦產資源特點、利用現狀及領域需求，按照礦產資源利用的不同階段，制訂了本領域包含通用標準、管理標準和技術標準的標準體系，并組織開展標準研究工作，不斷完善標準體系，為礦產資源綜合利用水平調查評估制度提供了基礎支撐。

2.1 綜合利用水平調查評估標準具備一定基礎

建立礦產資源綜合利用水平調查評估制度，形成統一的調查評價指標體系、政策體系、考核體系和統計分析體系，是礦業領域加快推進生態文明建設的重要舉措，是推動礦業高質量發展的重要基礎性工作，是落實礦產資源綜合利用保護監管職能的現實需要。自然資源部組織研究起草《礦產資源開發利用水平調查評估試點工作辦法》（以下簡稱《試點辦法》）。依據《試點辦法》，自然資源部組織各試點單位試點地區完成調查，并起草了《礦產資源開發利用水平調查評估技術指南》（以下簡稱《指南》），《指南》規定了礦產資源綜合利用水平的調查評估對象、調查評估內容、調查評估程序和方法等技術要求。《指南》的制定實施，可使礦產資源綜合利用水平的調查評估有規可依，規范調查評估操作，提高各地調查評估成果質量，為進一步評估全國礦產資源綜合利用水平奠定基礎。

2.2 “三率”最低指標體系基本形成

加強礦產資源合理綜合利用的監管，客觀準確評價資源利用效果是關鍵，而建立科學合理的指標體系是基礎。自然資源部在規范統一了開采回采率、選礦回收率、綜合利用率作為行業評價指標的基礎上，通過系統梳理、匯總分析研究礦山設計、生產等有關資料，結合實地調研，認真分析不同礦床類型、開采方式、選礦工藝等影響因素，組織分期分批研究制定了124種礦產的“三率”指標要求。礦產資源節約與綜合利用評價指標體系基本形成，實現了礦產資源節約與綜合利用的客觀評價和規范管理。

2.3 綠色礦山標準體系初步構建

綠色礦山是降低礦產資源綜合利用社會、環境影響的有效途徑。實施綠色礦山建設工程，加快形成分類分地區綠色礦山標準體系，統籌新建和生產礦山，建設綠色礦業發展示范區，將綠色發展理念貫穿于勘查、開采、利用等全過程，實現“點”上開花、“鏈”上貫通、“面”上連片，全面構建礦業綠色發展新格局，是礦產資源保護監督管理工作堅持問題導向，立足新職能新定位，梳理出的主要工作任務。

自然資源部已于2018年發布了《非金屬礦行業綠色礦山建設規范》（DZ/T 0312-2018）等9項行業標準[14]，當前正在開展《綠色礦山建設規范》國家標準的研究制定工作，綠色礦山標準體系初步構建形成。綠色礦山建設規范以促進資源綜合利用、節能減排、保護生態環境和礦地和諧為主要目標，最終實現資源開發的經濟效益、生態效益和社會效益協調統一，為發展綠色礦業、建設綠色礦山提供技術和管理支撐。同時，通過標準的制定，充分調動礦山企業的積極性，加強行業自律，使礦山企業將高效利用資源、保護環境、促進礦地和諧的外在要求轉化為企業發展的內在動力，自覺承擔起節約集約利用資源、節能減排、環境重建、土地復墾、帶動地方經濟社會發展的企業責任。

3 推進礦產資源綜合利用監督管理技術標準體系建設的建議

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中指出要“加快發展方式綠色轉型。堅持生態優先、綠色發展，推進資源總量管理、科學配置、全面節約、循環利用，協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護。”全面提高資源利用效率，落實“提高礦產資源開發保護水平，發展綠色礦業，建設綠色礦山”要求，解決我國礦產資源綜合利用中在政策和技術方面存在的問題，需要充分完善并利用好標準這一有效手段。

3.1 進一步優化標準體系結構

標準是國家治理體系的重要組成部分和規范經濟社會活動的技術依據。法律主要回答“可為”還是“不可為”的問題，標準作為法律法規的細化和延伸主要回答“如何為”的問題，具有較強的可操作性。按照標準性質，標準可以分為技術標準、管理標準和工作標準[10]。在現行的礦產資源標準結構中，技術標準多，管理標準少，管理標準只占2%，存在著較嚴重的技術標準和管理標準結構性失衡問題，管理標準缺失較嚴重。建議適當加強管理標準研究，將技術標準、管理標準和工作標準與市場監督、合格評定有機融合，發揮標準支撐法律實施配套保障作用，為標準支撐法律實施注入動力。

3.2 不斷健全礦產資源綜合利用與保護評估認定標準

礦產資源綜合利用政策的實施，其各相關環節相配套的政策、制度、措施等實施機制是重點，其評估和考核標準也是關鍵要素。當前，我國已在礦業權、稅收等方面支持企業開展礦產資源綜合利用工作。但這些政策執行過程中，對優惠條件難以高效評估和認定，導致部分政策難以落地實施。建議進一步加強對礦產資源綜合利用水平評估和認定、礦產資源綜合利用產品認定的標準研究，使用地用礦、財稅等優惠政策落地，解決政策“最后一公里”問題，進一步激發企業綜合利用資源的積極性。同時，應該緊跟礦業轉型發展的需求，加快推進礦產資源綜合利用與保護標準修制定工作，保持標準的先進性和有效性。

3.3 加強礦產資源綜合利用標準的宣貫

加強標準宣貫工作是提高標準實際應用效果的重要手段之一。建議在標準發布實施后，及時組織相關培訓，使標準使用人員能夠嚴格按照標準的要求開展工作；同時充分利用信息化平臺和各大媒體宣傳標準的優勢，擴大標準的影響范圍，營造社會各界關注標準、企業充分參與和應用標準的良好氛圍，使標準能夠落到實處，取得實效。

3.4 加強標準的跟蹤研究

收集標準實施后的反饋信息，把握發展趨勢。同時，吸收和借鑒礦業發達國家礦產資源利用監管標準化工作的有益經驗和做法，不斷完善我國礦產資源綜合利用標準化工作的管理體制和運行機制，提高礦產資源綜合利用標準化工作的水平，推進礦產資源綜合利用工作的跨越式發展。