《鄉(xiāng)村振興促進法》：開啟農民環(huán)境權法治保障新篇章

王兆鑫

（天津師范大學法學院，天津市 300387）

0 引言

農民環(huán)境權益是農村生態(tài)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展的核心與關鍵，農村生態(tài)環(huán)境立法應以農民環(huán)境權益保障為核心展開。我國是一個農業(yè)大國，鄉(xiāng)村生態(tài)振興是鄉(xiāng)村振興的重要組成部分之一，反生態(tài)貧困是當今鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的應有之義和必然要求。但農民長期以來一直是我國環(huán)境權保障的弱勢群體，與之相對應，農村環(huán)境治理處于我國生態(tài)環(huán)境治理的薄弱環(huán)節(jié)之中。面對日益惡化的生態(tài)環(huán)境，我們理應高度重視農村的生態(tài)環(huán)境治理及農民環(huán)境權益的保障。《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》（以下簡稱《鄉(xiāng)村振興促進法》）已于2021年4月29日通過，并于2021年6月1日起正式施行?！多l(xiāng)村振興促進法》的出臺標志著在生態(tài)文明時代，我國在農民環(huán)境權的法治保障方面開啟了新的篇章。

1 貫徹憲法生態(tài)主義，完善農村生態(tài)環(huán)境治理的法治保障體系

促進法律的生態(tài)化發(fā)展是生態(tài)文明時代的重要立法命題之一，憲法的生態(tài)化尤為重要，處于法律生態(tài)化發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。單純依靠傳統(tǒng)憲政框架下的權利配置和制度安排已無法應對生態(tài)革命的挑戰(zhàn)，面對生態(tài)危機，“憲政生態(tài)主義作為制度化、規(guī)則化的權利配置方式”，以人與自然和諧相處和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為價值取向或目標。[1]憲法生態(tài)主義作為一種生態(tài)法律理念，在社會發(fā)展尤其是經濟發(fā)展中的作用日益凸顯，是平衡經濟、生態(tài)和社會三要素的最高指示。憲法生態(tài)主義在一個國家或地區(qū)的確立首先要求頒布一部生態(tài)憲法文本。近年來我國的生態(tài)文明建設進程不斷加快，尤其是2018年“生態(tài)文明”的正式入憲，使生態(tài)文明建設作為我國的基本國策上升到根本法律的層次，至此形成了一個比較全面的憲法環(huán)境保護體系，這對我國的生態(tài)環(huán)境治理尤其是農村的生態(tài)環(huán)境治理具有高屋建瓴式的根本保障與引導作用。貫徹憲法生態(tài)主義基本理念或指導精神，核心就是要遵循生態(tài)憲法文本。生態(tài)憲法文本是指導生態(tài)社會發(fā)展，促進人與自然和諧相處，促使人們生活在美好的宜居的環(huán)境之中的根本大法，其核心是保障公民環(huán)境權益，敦促政府履行生態(tài)義務。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）序言規(guī)定，“……推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調發(fā)展 ……”第二章總綱部分的第九條規(guī)定，“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！钡诙鶙l規(guī)定，“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！?/p>

《鄉(xiāng)村振興促進法》貫徹了憲法生態(tài)主義或稱遵循了生態(tài)憲法文本，集中體現(xiàn)在第一章的總則部分?？倓t部分的第二條規(guī)定，將生態(tài)振興視為鄉(xiāng)村振興的重要組成部分，并且在對鄉(xiāng)村這一概念的界定中，明示了鄉(xiāng)村的生態(tài)功能；第三條規(guī)定，促進鄉(xiāng)村振興的總要求之一是生態(tài)宜居，貫徹生態(tài)文明建設，而且還要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村在保護生態(tài)環(huán)境方面的特有功能；第四條規(guī)定，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要貫徹創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，而且提出了四條基本原則，其中第三條基本原則直接提出要堅持人與自然和諧共生，推動綠色發(fā)展，推進生態(tài)文明建設。

針對農村的生態(tài)環(huán)境保護，我國目前已經形成了以《憲法》中相關環(huán)境規(guī)范條款為統(tǒng)帥，以《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國農業(yè)法》等基本法為核心，以散見于其它法律法規(guī)、法律文件中的規(guī)定為補充的法律規(guī)范體系，但目前為止還沒有一部真正以農村生態(tài)環(huán)境保護為調整對象或以農民環(huán)境權益保障為中心的專門性法律出臺?！多l(xiāng)村振興促進法》雖然并不是以農村生態(tài)環(huán)境保護為調整對象或以農民環(huán)境權益保障為中心的專門性法律，但是此法的出臺是我國現(xiàn)有農村生態(tài)環(huán)境治理法治保障體系向以農民環(huán)境權為保障對象或以農村生態(tài)環(huán)境治理為調整對象的專門法的出臺為立法目標的一次過渡性回應或立法進步。

2 明確地方政府的生態(tài)義務，農民環(huán)境權與地方政府生態(tài)義務和諧共處

憲法生態(tài)主義的經典要義之一便是生態(tài)權利義務的合理配置，意即公民環(huán)境權的實現(xiàn)離不開相應的環(huán)境義務，這有兩層含義：一是從權利與義務統(tǒng)一的角度出發(fā)，公民環(huán)境權本身就意味著環(huán)境權利與義務的共生，即公民環(huán)境權的實現(xiàn)需要公民自身環(huán)境義務的努力；二是從政府的公共職能的角度出發(fā)，保護生態(tài)環(huán)境是政府基本的公共職能之一，故而公民環(huán)境權的實現(xiàn)需要政府履行相應的生態(tài)義務。取其后者而言，在憲法生態(tài)主義指導下，農民環(huán)境權益的實現(xiàn)需要地方政府生態(tài)義務的履行，故而農村生態(tài)環(huán)境治理立法的核心與關鍵就是要平衡地方政府生態(tài)義務與農民環(huán)境權的關系。

《鄉(xiāng)村振興促進法》的相關規(guī)定明確了地方政府的生態(tài)義務，構建起農民環(huán)境權制約地方政府生態(tài)義務，而地方政府生態(tài)義務促進農民環(huán)境權實現(xiàn)的和諧狀態(tài)。這集中體現(xiàn)在第五章“生態(tài)保護”和其他章節(jié)的部分規(guī)定?！多l(xiāng)村振興促進法》第三十四條規(guī)定了國家要健全重要生態(tài)系統(tǒng)保護制度和生態(tài)保護補償機制等，其目的就是為了要加強農村生態(tài)保護和環(huán)境治理，從而綠化美化鄉(xiāng)村環(huán)境，建設美麗鄉(xiāng)村；第三十五條到第四十條則分別規(guī)定了各級人民政府在鼓勵開發(fā)農業(yè)種植養(yǎng)殖技術、防治農業(yè)面源污染、治理農村水系、建設農村生態(tài)宜居住房、嚴格管理農藥等農業(yè)投入品、國土綜合整治和生態(tài)修復等方面的義務；此外，在第一章總則的第九到十一條規(guī)定了國家和各級人民政府鄉(xiāng)村振興工作的職責分工、考核評價制度、年度工作報告制度和組織促進相關活動等方面的義務，對地方政府在農村生態(tài)環(huán)境治理的生態(tài)義務方面的開展具有指導意義。關于農民環(huán)境權方面，在第一章總則的第四條規(guī)定，應堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，堅持農民在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的主體地位，保障農民的民主權利和其他合法權利，從而維護農民的根本權益。此條規(guī)定雖然沒有明示農民環(huán)境權，但是通過對《鄉(xiāng)村振興促進法》在農村生態(tài)環(huán)境治理方面的積極立法理念和精神以及相關綠色規(guī)范要素的透視，我們可以由此推導出此條規(guī)定是對農民環(huán)境權的默示規(guī)定，是農民環(huán)境權最重要的權利來源條款之一。

3 建設美麗鄉(xiāng)村，促進城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理

受“城鄉(xiāng)二元結構”或“城市中心主義”的影響，我國農村生態(tài)環(huán)境治理立法存在嚴重的缺陷：城市被認為是環(huán)境治理的重點對象，環(huán)境立法“天然”地向城市傾斜，農村環(huán)境保護立法不被重視[2]；自上世紀七、八十年代以來，隨著城鎮(zhèn)化建設和工業(yè)化建設規(guī)模的不斷擴大，廣大的農村地區(qū)成為工業(yè)廢棄物和城市生活垃圾的堆積地，加之農村自身的生產生活垃圾的不斷產生，農村生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀日益惡化、令人堪憂，現(xiàn)有的立法以無法完全解決農村生態(tài)環(huán)境治理的所有問題，面對農村生態(tài)環(huán)境治理出現(xiàn)的新狀況，更無法照搬昔日“城市化”模式的環(huán)境立法[3]；此外，相較于城市，農村生態(tài)環(huán)境治理配套的基礎設施、環(huán)境管理體制和環(huán)境保護宣傳等還很不完善。

為此，《鄉(xiāng)村振興促進法》總則第一條就開篇明義地指出此法的立法目的，即促進農業(yè)全面升級、農村全面進步和農民全面發(fā)展；總則第六條明確規(guī)定，國家要建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系，推動城鄉(xiāng)要素的有序流動和公共資源的均衡配置，建設新型的工農城鄉(xiāng)關系。就《鄉(xiāng)村振興促進法》的通篇布局或立法構造來看，為了迎合總則中關于城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同發(fā)展的精神規(guī)定，專門設立了第七章“城鄉(xiāng)融合”。其中第五十條規(guī)定，各級人民政府應當整體規(guī)劃和統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)的生態(tài)、農業(yè)和城鎮(zhèn)等功能空間，來促進鄉(xiāng)村的宜居宜居；第五十二條規(guī)定，縣級以上的地方人民政府應當統(tǒng)籌規(guī)劃、建設、管護城鄉(xiāng)道路以及來及污水處理、供水供電供氣等基礎設施，保障鄉(xiāng)村的發(fā)展能源需求，保障農村的飲用水安全等；第五十五條規(guī)定，在國家鼓勵社會資本和城鄉(xiāng)居民“下鄉(xiāng)”的同時，不得破壞鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境，不得損害農村集體經濟組織及其成員的合法權益。而且在其他章節(jié)，關于城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同發(fā)展的精神也有所體現(xiàn)：在第二章“產業(yè)發(fā)展”的第十九條規(guī)定，各級人民政府應當發(fā)揮鄉(xiāng)村資源和生態(tài)優(yōu)勢來發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)，但是應當符合環(huán)境保護的要求；在第五章“生態(tài)保護”中的第四十條明令禁止將污染環(huán)境和破壞生態(tài)的產業(yè)、企業(yè)向農村轉移，禁止將城鎮(zhèn)垃圾、工業(yè)廢棄物、不達標的污水等向農村轉移等。