農業面源污染規模化防控政策機制研究關鍵要點

劉紅霞

（內蒙古自治區農牧業生態與資源保護中心，內蒙古呼和浩特 010010）

1 農業面源污染規模化防控難點分析

大量的資料匯總數據來看，農業面源污染的治理要比點面污染的治理難度大很多。面源污染的規模化防控，涉及面廣、涉及人多。所以說，國內農業面源污染的防控難度要大很多。這主要體現在：

1.1 農業面污染防控意識低

當前農業的高產輸出，離不開農藥、化肥的高投入。所以說，現代農業在追求高產的路上，完全做到零污染難度非常大。更何況，我們參與勞作的農民，多數文化水平不高，生態環保意識不強。很多從事農作生產僅滿足于溫飽，只顧眼前利益，不顧長期發展，對環境污染對農業可持續發展危害的影響認識不清。而即使個別能認識到環境污染的危害，但是受生產成本投入、大環境氛圍差等因素的影響，不少采取得過且過的態度。由此，提高民眾農業面污染防控意識還任重而道遠。

1.2 農業面污染主體鑒定難

很長一段時間內，土地分散化經營還呈常態化，一家一戶的耕作方式、種類繁多的農業產業結構，仍然為農業生產的主體形態。這種農業生產分散化經營的態勢，將直接導致農業面污染時間、地點的隨機性，污染途徑方式的不確定性，污染檢測、控制的不易性。任其發展不加控制，同樣會導致環境污染治理的責權難界定，使著當環境受到污染時難有主體去承擔，只有由政府埋單造成公共資源的嚴重浪費。

1.3 農事生產多、農業生產壓力大

農業面污染形成在農事生產過程中，很多發達國家通過退耕還林、還草來控制養分流失。而中國作為農業大國，人均耕地資源少，想要以大面積的退耕還林、還草來獲得農事生產環境安全不現實。而且，在追求農業生產高產出、高效益大背景下，大量的增施化肥、噴施化學藥劑等不可避免。

2 政策在農業面源污染規模化防控的作用

常言道：“無規矩，不成方圓”，規矩即政策、規章制度，它是促進各項事業成功發展的重要保障。

當前，農業面源污染危害加重，對生態、社會和經濟等諸多方面都造成不同程度的影響。生態危害造成水體、土壤、大氣等污染加劇，經濟危害因生態污染而造成的對種植業、漁業和畜牧業的經濟損失，體現在質量下降、數量減少等諸多方面。社會危害復雜，包括因水體污染而造成飲水水質惡化、水產品質量安全，以及土壤污染造成的食品安全問題威脅到人類健康。

針對這些問題的出現，需要發揮政策優勢，以政府引導、市場規范、社會行動，推動各項減排與污染治理工作開展。發揮好流域各部門、各主體的能動性及其聯動，全面推動農業面源污染治理與監督方案的落地實施，推動農業綠色轉型。就此，政策在農業面源污染規模化防控的作用，就體現在：

第一，約束和指導作用。對治污工作如何開展、怎么開展以提示和指導。同時，明確涉及農業治污部門不得做什么，違背了要接受哪些懲罰。

第二，鞭策和激勵作用。圍繞著政策落實具體的制度，張貼或懸掛在工作現場，對治污工作程序的規范化，崗位責任的法規化，管理方法的科學化，起著重大作用。政策本身還具有程序性，為農業面污染治理管理工作和活動提供可供遵循的依據。

3 完善農業面源污染規模化防控管理政策的思考

參照世界各國農業面污染規模化防控成功的經驗，想要治理好農業面污染除了先進技術的應用之外，更離不開健全完善的管理政策框架及配套制度。當前，在各方面利好政策的帶動下，國內農業經濟得到突飛猛進發展。但是，考慮到農業發展對生態環境的強依賴性，在推進農業集約化、產業化發展的大背景下，還要通過政策調控管理盡可能減少對生存環境的負面影響。要充分發揮政府的政策調控職能，在借鑒發達國家在農業經濟、環保立法、技術研發推廣等方面成功經驗的基礎上，制定氮磷鉀養分管理法規，控制農田養分的限量投入，加快調控農田養分良性循環，構建立體綠色生態的農業體系。

3.1 健全完善農業生態環境管理政策機制

在農業面污染管控方面，制訂區域內農業面環境管控政策，尤其注意完善區域內農藥化肥、各廢棄物排放管理的政策法規，重點把控禽畜規模化生產排泄物對養殖環境的污染控制。完善農業環境管理政策立法，引導、規范農戶生產經營行為，推進農業生產生活廢棄物的資源化利用，完善各項資源循環化利用的優化方案，有效實現農業面污染控制目標。以立法明確農業面污染控制各主管部門職責，建立農業、環保、水土等部門的綜合協調機制，以提升農業面污染治理的管理效率。

在污染源管控成本方面，考慮到推進環境友好型農業生產模式，明顯存在生產成本高、前期競爭力低的問題，政府應在相關問題上務必要加強政策引導。比如：規模化禽畜養殖治污成本高，政府除貼息部分養殖成本外，還可以通過調整銀行政策，嘗試以無息或低息措施減輕農業面治污壓力。針對禽畜養殖污染區，可以生態補償政策為引導，鼓勵老百姓在適栽區種植強養分吸收的植物，以增加單位面積內農業面污染的容量。針對適栽區調整而受經濟折損的老百姓，應給予一定的經濟補償。相關的政策法規中，要明確補償主體、對象和依據，嚴格資金管理辦法程序和機制。治污社會氛圍濃重的地區，建議小范圍內成立農業面污染團體，通過政府性獎勵激勵老百姓主動參與農業面污染治理。

在重點管控對象上，政策調控對象應以化肥、農藥等的污染調控以及禽畜養殖污染源的控制上。考慮到兩大污染效應鑒別難度大，政策調控務必要把控在源頭控制。前些年，有提議以征收農藥、化學稅為調控手段。但是作為收入薄弱群體，增加稅賦顯然與為農民增收相駁。在此，可轉化另一思路，對施用農家有機肥、綠色生態農藥的戶主進行惠民補貼，而對依然施用化肥、高毒農藥的農民進行象征性征稅，以反差助推發展生態綠色農業經營模式。而針對禽畜養殖污染的控制，則重點放在末端，以交易排污權、行政許可排污等措施，實現對禽畜養殖污染源的控制。

3.2 完善農業面源污染規模化防控政策支持體系

就農業面污染規模化防控工作而言，本身具有系統性、復雜性、綜合性等特點。但是，我們不可否認，國內農業面污染防控基礎設施薄弱的問題現狀。所以說，在調整政策配建硬件建設的基礎上，還需要健全相應的政策體系，完善管理機制政策保障，督促各項政策的執行與落實。實際上，自國外農業面污染治理工作來看，工作開展好壞離不開軟環境的支撐。而國內政策軟環境包括政府、農業科研、農業環境監督、農民等四個大的方面，不同層面的政策配合執行能力不同，只有配合密切，相互協作，才能將作用發揮到最大。而農業面污染的治理，根本上，不能略過增加老百姓收入、減少貧困的核心問題，只有老百姓收益有保障，農業面污染治理的積極性才不會消減。在此，要重點強化各級層在農業面污染治理中的環境管理職能，重點做好農村地區農業面污染狀況的測報工作，建立健全農業環保融資建設的綜合性融資機制，以配套完善農業面源污染規模化防控政策支持體系，為做好農業面源污染規模化防控工作保駕護航。

3.3 體現可持續發展的農業面污染規劃化控制政策執行宗旨

體現可持續發展的治污理念，是農業面污染控制政策執行的根本宗旨。由此，在宏觀政策制定上，各級政府部門要體現可持續發展的戰略思路。要以配套產業規劃發展政策、政府性各項行動計劃為行動宗旨，逐漸督促執行到具體的行動措施上。要以可持續發展作為涉農部門管理行為、決策執行的價值基礎，重點督促地方政府形成農業可持續發展的價值觀。要以可持續發展為行動路線，大力推進農業潔凈生產，構建環境優化生態型農業。要以農業標準化生產為基準，加大優良耕作技術的研發，擴大農業標準化生產的影響面。要以科技創新為政策導引主線，支持農業部門研發低毒、低殘留、安全高效的農藥、獸藥、肥料等等，加快研制安全、無污染的新飼料添加劑，推進測土配方精準施肥技術。要以土地規模化經營為戰略出發，本著“自愿、有償、依法”的原則，加快土地使用權轉讓，健全完善土地股份合作制，以便于發展各種適度規模經營的農業生產活動，同時也便于推進集中治污、發展高效生態農業，進而大大提升農業面污染治理的效益。

4 結語

針對日趨嚴重的農業面源污染現狀，做好農業面源污染治理工作迫在當前。總結過往農業面源污染防控經驗，想要治理好農業面污染除了先進技術的應用之外，更離不開健全完善的管理政策框架及配套制度。今后在健全完善農業生態環境管理政策機制，務必要在宏觀政策制定上體現可持續發展的戰略思路。同時，政策惠民的覆蓋面，要進一步囊括到農業面污染管控、污染源管控成本、重點管控對象等幾方面。并在此基礎上，進一步完善農業面源污染規模化防控政策支持體系，為做好農業面源污染規模化防控工作保駕護航。