土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的審計(jì)方法

婁琪軍

（浦城縣審計(jì)局，福建浦城 353400）

0 引言

土地開(kāi)發(fā)整理是優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、增加耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量、提高節(jié)約集約用地水平的重要手段，也是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。本文結(jié)合工作實(shí)際，從自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)角度出發(fā)，對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的審計(jì)方法進(jìn)行了總結(jié)，在審計(jì)過(guò)程中運(yùn)用的工具主要是ArcGIS軟件、天地圖和水經(jīng)注萬(wàn)能地圖（水經(jīng)注萬(wàn)能地圖主要用于查看歷史影像地圖）。

1 土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目審計(jì)的必要性

習(xí)近平總書(shū)記在參加十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議代表團(tuán)審議時(shí)指出“保障糧食安全始終是國(guó)計(jì)民生的頭等大事，要研究和完善糧食安全政策，把產(chǎn)能建設(shè)作為根本，實(shí)現(xiàn)藏糧于地、藏糧于技。”糧食安全問(wèn)題是涉及到國(guó)家安全的問(wèn)題、關(guān)系到14億人民的溫飽問(wèn)題、關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的大問(wèn)題。我國(guó)的耕地保護(hù)紅線為1.2億 hm2耕地，近年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的需要及農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移，經(jīng)濟(jì)建設(shè)侵占農(nóng)田、農(nóng)民超標(biāo)準(zhǔn)使用農(nóng)藥化肥、土壤重金屬超標(biāo)、土地拋荒等現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，如何實(shí)現(xiàn)“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的問(wèn)題，就要求不但要保證農(nóng)田的基本數(shù)量不減少，還要求對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)田進(jìn)行整理優(yōu)化、提升農(nóng)田的產(chǎn)糧能力。而對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，是開(kāi)展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，可以促使資源管理部門和項(xiàng)目業(yè)主單位規(guī)范資金使用、加強(qiáng)項(xiàng)目質(zhì)量，也是我們審計(jì)人緊抓時(shí)代命題、關(guān)注民生熱點(diǎn)問(wèn)題的具體體現(xiàn)。

2 土地開(kāi)發(fā)整理的分類

國(guó)土資源部在2003年發(fā)布的《全國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃（2001~2010）》指出，“土地開(kāi)發(fā)整理”包含土地整理、土地復(fù)墾和土地開(kāi)發(fā)三項(xiàng)內(nèi)容。

土地整理是指在一定區(qū)域內(nèi)，對(duì)原有的土地按照一定標(biāo)準(zhǔn)和方法對(duì)土地利用狀況進(jìn)行整理，增強(qiáng)土地利用效率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境。

土地復(fù)墾是指對(duì)生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中因挖損、塌陷、壓占等造成破壞而廢棄的土地，采取一定措施，使其恢復(fù)到可利用的狀況。

土地開(kāi)發(fā)是指對(duì)未利用過(guò)但具有利用潛力和開(kāi)發(fā)價(jià)值的土地，采取工程或其他措施，對(duì)荒山、荒地、荒水和荒灘等改造為可供利用的土地。

3 審計(jì)所需資料

所需資料有：自然資源或農(nóng)業(yè)部門提供的開(kāi)發(fā)整理土地項(xiàng)目資料，其中包括工程立項(xiàng)及其他項(xiàng)目資料和開(kāi)發(fā)整理地塊矢量圖數(shù)據(jù)；最新年度土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)；土地利用總體規(guī)劃矢量數(shù)據(jù)及其他資料；區(qū)域內(nèi)耕地地力調(diào)查與質(zhì)量評(píng)價(jià)成果相關(guān)資料；被審計(jì)地區(qū)政府部門與上級(jí)政府簽訂的年度耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書(shū)；各年度補(bǔ)充耕地及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)臺(tái)賬、異地占補(bǔ)平衡指標(biāo)臺(tái)帳及指標(biāo)購(gòu)買協(xié)議；基本農(nóng)田保護(hù)圖斑；土地利用現(xiàn)狀圖；林地利用現(xiàn)狀圖；土地坡度數(shù)據(jù)；舊村復(fù)墾拆遷補(bǔ)償資料；開(kāi)發(fā)整理土地項(xiàng)目資金的會(huì)計(jì)報(bào)表、收支憑證和賬簿。

4 審計(jì)步驟

4.1 項(xiàng)目總體情況審計(jì)

4.1.1 目標(biāo)任務(wù)完成情況審計(jì)。根據(jù)被審計(jì)地區(qū)政府部門與上級(jí)政府簽訂的年度耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書(shū)，匯總每年需要完成的新增耕地任務(wù)數(shù)、新增水田任務(wù)數(shù)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)數(shù)、旱地改水田提質(zhì)改造任務(wù)數(shù)、基本農(nóng)田保護(hù)面積任務(wù)數(shù)、耕地保有量任務(wù)數(shù)等，并與農(nóng)村土地整治監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)中導(dǎo)出的各年度補(bǔ)充耕地及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)臺(tái)賬進(jìn)行比對(duì)，找出未完成的目標(biāo)任務(wù)。根據(jù)區(qū)域內(nèi)耕地地力調(diào)查與質(zhì)量評(píng)價(jià)成果，審查是否完成上級(jí)政府布置的耕地質(zhì)量提升目標(biāo)任務(wù)。查看土地利用總體規(guī)劃資料，審查是否把“空心村”、“空心房”整治和危舊房（棚戶區(qū)）改造納入近期農(nóng)村土地整治重點(diǎn)；是否把農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾潛力大、投資成本低的村莊，優(yōu)先納入近期農(nóng)村土地整治范圍，是否按項(xiàng)目制訂實(shí)施方案。

4.1.2 異地購(gòu)買占補(bǔ)平衡耕地指標(biāo)真實(shí)性審計(jì)。新增耕地任務(wù)有自行補(bǔ)充和異地購(gòu)買兩種方式，關(guān)注被審計(jì)地區(qū)異地購(gòu)買占補(bǔ)平衡的耕地指標(biāo)，獲取購(gòu)買協(xié)議，匯總耕地指標(biāo)的地區(qū)來(lái)源、面積、地類、單價(jià)、資金規(guī)模等數(shù)據(jù)，審核購(gòu)買資金是否按照合同及時(shí)撥付。農(nóng)村土地整治項(xiàng)目尚未完成但確需先行使用土地增減掛鉤指標(biāo)的，審查是否按照相關(guān)規(guī)定在兩年內(nèi)完成農(nóng)村土地整治項(xiàng)目并進(jìn)行指標(biāo)結(jié)算。

4.2 項(xiàng)目真實(shí)性審計(jì)

4.2.1 虛報(bào)土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。土地開(kāi)發(fā)是對(duì)未利用地進(jìn)行改造，若開(kāi)發(fā)前土地類型已為耕地，則可認(rèn)定為虛假申報(bào)土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。從各相關(guān)部門獲取土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目臺(tái)賬、項(xiàng)目檔案、矢量數(shù)據(jù)和土地利用現(xiàn)狀圖、基本農(nóng)田數(shù)據(jù)等，導(dǎo)入ArcGIS中進(jìn)行疊加分析，審查土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目地塊在實(shí)施前是否已經(jīng)為耕地，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題利用影像圖進(jìn)一步核實(shí)，關(guān)注項(xiàng)目實(shí)施的真實(shí)性以及是否存在套取資金的問(wèn)題。

4.2.2 虛報(bào)土地復(fù)墾項(xiàng)目。土地復(fù)墾是將宅基地、采礦用地等建設(shè)用地恢復(fù)為耕地，將獲取的土地復(fù)墾項(xiàng)目矢量圖與土地利用現(xiàn)狀圖中村莊、采礦用地等建設(shè)用地進(jìn)行疊加分析，再和水經(jīng)注萬(wàn)能地圖的歷史影像進(jìn)行核對(duì)，審查復(fù)墾前項(xiàng)目地塊性質(zhì)是否符合復(fù)墾要求，利用影像圖進(jìn)一步核實(shí)，關(guān)注項(xiàng)目實(shí)施的真實(shí)性以及是否存在套取資金的問(wèn)題。

4.2.3 毀林開(kāi)墾。森林法中明確規(guī)定禁止毀林開(kāi)墾，將土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的矢量圖與林業(yè)基本圖進(jìn)行疊加，審查土地開(kāi)發(fā)前地類為林地進(jìn)行的情況，查看項(xiàng)目檔案，是否存在林業(yè)部門違規(guī)出具批準(zhǔn)項(xiàng)目材料，關(guān)注項(xiàng)目實(shí)施的真實(shí)性。

4.2.4 虛報(bào)項(xiàng)目完成面積。將土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目矢量圖與林業(yè)基本圖中的有林地進(jìn)行疊加，找出土地開(kāi)發(fā)整理后地類為有林地的地塊，審查是否存在虛報(bào)項(xiàng)目完成面積，關(guān)注項(xiàng)目真實(shí)性。經(jīng)實(shí)地查看，查看計(jì)算農(nóng)田面積時(shí)，是否違規(guī)把田間道路及邊坡納入計(jì)算范圍。

4.2.5 土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)。對(duì)不同年份的土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目進(jìn)行圖層疊加，找出存在重疊的區(qū)域；若被審計(jì)單位無(wú)法提供項(xiàng)目矢量數(shù)據(jù)，則根據(jù)項(xiàng)目臺(tái)賬，按照項(xiàng)目地址進(jìn)行排序，找出不同年份在同一個(gè)村莊內(nèi)開(kāi)展的土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目，通過(guò)項(xiàng)目檔案中的竣工圖，查看項(xiàng)目區(qū)域是否有重疊，關(guān)注是否存在重復(fù)申報(bào)新增耕地面積；查看不同項(xiàng)目在重復(fù)區(qū)域的建設(shè)內(nèi)容，關(guān)注農(nóng)田設(shè)施是否存在重復(fù)建設(shè)。

4.3 項(xiàng)目質(zhì)量審計(jì)

4.3.1 開(kāi)發(fā)地塊坡度大于25度。獲取土地部門的坡度數(shù)據(jù)，與開(kāi)發(fā)地塊矢量圖進(jìn)行疊加，找出坡度大于25度的地塊，并審查項(xiàng)目檔案和實(shí)地查看，是否進(jìn)行降坡處理，重點(diǎn)延伸未進(jìn)行降坡處理的地塊，確定是否超過(guò)坡度要求。

4.3.2 土地開(kāi)發(fā)整理后管護(hù)不到位。根據(jù)土地開(kāi)發(fā)整理的項(xiàng)目檔案，了解項(xiàng)目補(bǔ)充耕地的位置、地類、坡度、質(zhì)量等級(jí)，重點(diǎn)選擇補(bǔ)充耕地位置偏遠(yuǎn)、地類為旱地、坡度較大、質(zhì)量等級(jí)低的項(xiàng)目進(jìn)行延伸。通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)查看補(bǔ)充耕地的現(xiàn)狀，審查是否存在撂荒現(xiàn)象或把水田變?yōu)楹堤锏冉档透刭|(zhì)量等級(jí)、耕種質(zhì)量不佳等問(wèn)題。

4.3.3 土地開(kāi)發(fā)整理后被建設(shè)項(xiàng)目占用。將土地開(kāi)發(fā)整理矢量圖與最新的土地利用現(xiàn)狀圖進(jìn)行疊加，找出土地開(kāi)發(fā)整理后其地類為道路、村莊等建設(shè)用地的地塊，并比對(duì)各年度的影像圖，查看土地開(kāi)發(fā)整理后又被占用的情況，審查是否存在由于部門間溝通不足造成損失浪費(fèi)，是否存在未經(jīng)審批占用耕地的問(wèn)題。

4.3.4 土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)整理后未納入基本農(nóng)田進(jìn)行管理。按照相關(guān)規(guī)定，為了保證土地開(kāi)發(fā)整理的效益性和經(jīng)濟(jì)性，開(kāi)發(fā)整理后的土地應(yīng)該納入基本農(nóng)田進(jìn)行管理。審計(jì)方法是將土地開(kāi)發(fā)整理矢量圖和基本農(nóng)田圖斑進(jìn)行重疊，審查土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)整理后未納入基本農(nóng)田進(jìn)行管理的問(wèn)題。

4.3.5 土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目完成后未及時(shí)驗(yàn)收。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，新增耕地必須在經(jīng)實(shí)施方案批復(fù)以后一年的時(shí)間內(nèi)完成復(fù)墾。通過(guò)核對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案制定時(shí)間和項(xiàng)目完工驗(yàn)收時(shí)間，審查是否存在項(xiàng)目完成時(shí)間超過(guò)一年的問(wèn)題。

4.3.6 土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目完工驗(yàn)收后未及時(shí)上圖入庫(kù)。把土地利用現(xiàn)狀圖、整理開(kāi)發(fā)項(xiàng)目矢量圖和天地圖導(dǎo)入ArcGIS軟件中進(jìn)行疊加分析，審查是否存在已完工項(xiàng)目未實(shí)現(xiàn)按地塊編號(hào)、設(shè)置相關(guān)地類、登記相關(guān)表冊(cè)、入數(shù)據(jù)庫(kù)的規(guī)定，審查是否存在未及時(shí)更新完善農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)，未實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)農(nóng)田數(shù)量管理、質(zhì)量信息共享、的問(wèn)題。

4.4 資金方面的問(wèn)題

4.4.1 挪用土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目資金。了解土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算方式及資金撥付流程，分析相關(guān)部門的會(huì)計(jì)報(bào)表、賬簿及憑證，審查是否存在把土地整理項(xiàng)目資金挪用于日常辦公經(jīng)費(fèi)支出、人員工資性支出及其他超范圍支出方面問(wèn)題。

4.4.2 冒領(lǐng)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目補(bǔ)償資金。查看土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目檔案，根據(jù)檔案中領(lǐng)取補(bǔ)償資金的人員信息，重點(diǎn)關(guān)注村干部領(lǐng)取補(bǔ)償款或身份證地址與項(xiàng)目地點(diǎn)不一致的人員，審查是否存在村干部虛報(bào)冒領(lǐng)補(bǔ)償款的問(wèn)題；采用電話或入戶調(diào)查的方式，詢問(wèn)土地復(fù)墾地塊所有人是否足額收到補(bǔ)償款，審查是否存在村干部貪污補(bǔ)償資金的問(wèn)題。

4.4.3 項(xiàng)目資金未及時(shí)撥付。根據(jù)土地整理項(xiàng)目的資金文號(hào)，查看專項(xiàng)資金是否連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上，根據(jù)項(xiàng)目驗(yàn)收及工程款結(jié)算審核等資料，查看是否存在工程款或補(bǔ)償款長(zhǎng)期未支付的情況。

4.4.4 冒領(lǐng)農(nóng)田耕地地力補(bǔ)貼。根據(jù)財(cái)政或農(nóng)業(yè)部門提供的耕地地力補(bǔ)貼中的農(nóng)田編號(hào)，和土地開(kāi)發(fā)整理地塊編號(hào)進(jìn)行核對(duì)，查看經(jīng)土地開(kāi)發(fā)整理后納入基本農(nóng)田管理的土地是否領(lǐng)取耕地地力補(bǔ)貼。

4.5 工程方面存在的問(wèn)題

工程方面可能存在招投標(biāo)程序不合規(guī)、工程違規(guī)轉(zhuǎn)包、工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、工程款支付不合規(guī)等問(wèn)題，按常規(guī)審計(jì)方法審計(jì)即可，在此就不一一詳述。

5 注意事項(xiàng)

審計(jì)過(guò)程中主要利用ArcGIS軟件導(dǎo)入各種矢量數(shù)據(jù)并輔以天地圖、水經(jīng)注萬(wàn)能地圖進(jìn)行疊加分析，審計(jì)過(guò)程中要注意各種矢量數(shù)據(jù)的收集，但是也不能安全依賴計(jì)算機(jī)技術(shù)，在審計(jì)過(guò)程中還必須輔以現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)。