自然保護區(qū)資金投入機制分析

楊雪蓮

（云南省銅壁關省級自然保護區(qū)管護局，云南 德宏 678400）

自然保護區(qū)是生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性的關鍵領域。在國際上，國家自然保護區(qū)的范圍和投資水平越來越被視為衡量一個國家綠色發(fā)展的重要指標。截止2020年底，我國已建立了2729個不同類型和級別的自然保護區(qū)，約占中國陸地面積的18%。利用如此大面積的土地進行生態(tài)保護，完全禁止或嚴格限制生計利用，反映了我國政府對自然資源和環(huán)境保護的高度重視。但在這個過程中，我們也無法避免土地使用與資源保護之間的矛盾，如何更好地利用自然保護區(qū)資金進行生態(tài)建設，同時維持農業(yè)發(fā)展是當前亟待解決的重要問題，也是推動我國自然保護區(qū)不斷發(fā)展的前提所在。

1.我國自然保護區(qū)的資金需求與籌措渠道

1.1 資金需求

在我國，自然保護區(qū)的管理機構大多是公益性機構。在滿足自然保護區(qū)管理機構履行職責需要的基礎上，自然保護區(qū)的資金需求主要來自以下方面：工作人員工資及相關福利、日常業(yè)務運營、資源巡邏與保護、科學研究和環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境教育、基礎設施建設等。

1.2 資金籌措渠道

我國對自然保護區(qū)實行綜合管理與分部門管理相結合的管理體制。這種管理體制和資金保障機制決定了自然保護區(qū)建設和管理的資金來源主要有三種：

1.2.1 財政渠道：主要是指各級政府和自然保護區(qū)主管部門的財政投入，包括本級財政預算、上級財政轉移支付、國債資金、項目投資、地方政府項目投資或配套資金以及專項資金等；

1.2.2 社會渠道：主要是指各種形式的社會捐贈，包括社會團體和個人的捐贈和國外補貼；

1.2.3 市場渠道：主要是指以自然保護區(qū)的一種或多種資源為基礎，在自然保護區(qū)內進行多元化經營創(chuàng)收和相關服務收費的部分。

2.我國自然保護區(qū)資金投入機制發(fā)展現狀

2.1 資金投入持續(xù)增加

截至2020年底，我國2729個自然保護區(qū)的總資本投資約為307億元，單位面積平均投資約為19801元/km2。與不同時期的國內投資相比，在用居民消費價格指數（CPI）剔除價格變動影響后，從2000年到2010年的10年間，我國對自然保護區(qū)的投資增加了約3倍；從2010年到2020年的10年間，我國對自然保護區(qū)的投資增加了約4倍?？梢钥闯?，在自然保護區(qū)的資本投資繼續(xù)增加的同時，增長率也在快速提升。

2.2 整體資金規(guī)模大，但單位面積投入水平偏低

作為國家公園的起源，美國國家公園的資本投資規(guī)模被認為代表了世界自然保護區(qū)/國家公園體系的高水平。將我國國家自然保護區(qū)的資本規(guī)模與美國國家公園的資本規(guī)模進行比較，可以基本反映我國的資本投資水平。到2020年，美國有62個國家公園，總面積約21萬平方公里，單位面積投資約65307萬元/km2。相比之下，到2020年，中國省級自然保護區(qū)總投資約為200億元，但單位面積投資約為12394萬元/km2，單位面積省級自然保護區(qū)的投資水平遠低于美國國家公園。

應當指出，這一差距不能簡單地歸因于投資不足。投資水平必須根據國家的整體經濟水平來考慮。2020年，我國GDP總量為美國的55.0%，人均GDP為美國的12.7%；2020年，我國國家自然保護區(qū)資金約占GDP的0.0242%，美國國家公園資金約占GDP的0.0178%。考慮到兩國整體經濟水平，中國省級自然保護區(qū)的資本投資水平甚至高于美國國家公園。

3.我國自然保護區(qū)資金投入機制存在的問題

3.1 不同資金投入渠道未形成“合力”

目前，以事業(yè)單位為主的管理機構的性質決定了自然保護區(qū)資金來源以金融渠道為主，社會渠道和市場渠道為輔。其中，財政渠道資金規(guī)模小，但相對有保障；社會渠道多為一次性投資，金額較大，但沒有固定的保障；市場渠道資金量大，來源長期。大部分自然保護區(qū)已開通或擬開通市場渠道籌集資金，但自然保護區(qū)管理機構可支配的比例和數量較小，三個渠道沒有形成互補趨勢。此外，由于公益捐贈的社會環(huán)境、法律政策環(huán)境和制度保障薄弱，自然保護區(qū)獲得的捐贈資金非常有限，其運行機制基本處于停滯階段。

例如，作為中國濕地保護和自然保護區(qū)的第一批公共基金，上海九段沙濕地自然保護區(qū)基金會于2005成立，由于缺乏成熟的管理機制，社會捐贈后續(xù)投入較少，其在自然保護區(qū)的輔助作用有限。然而，由于缺乏完善的管理機制，許多地方一方面獲得了大量的旅游收入，另一方面仍在接受生態(tài)補償；同時，由于地理位置和資源稟賦的差異，一些保護價值高但無法或難以開展旅游的自然保護區(qū)，在同等責任和成本下只能獲得少量的生態(tài)補償。

3.2 未統(tǒng)籌自然保護區(qū)的資金投入與經營收入

除去自然保護區(qū)對生態(tài)服務和就業(yè)的貢獻，僅生態(tài)旅游的營業(yè)收入就遠遠超過其資本投資。但目前自然保護區(qū)的管理體制和機制，一方面使自然保護區(qū)作為公益事業(yè)，主要以政府財政投入為主；另一方面，自然保護區(qū)被視為一個市場管理單位。其商業(yè)目的不是為了反哺保護，而是為了利潤最大化。自然保護區(qū)的資本投資與經營收入不協(xié)調，在產生巨大經濟效益的同時，間接加劇了投資不足的尷尬局面。在美國407個國家公園中，只有128個公園收費31.5~157.5元/人，收入全部用于游客服務和設施改善。2020年，中國省級自然保護區(qū)的旅游門票收入達到了40億元左右，但90.47%的收入作為商業(yè)利潤分配給投資者，這不僅削弱了自然保護區(qū)的公益性，也加劇了自然保護區(qū)資金的不足。

3.3 多頭管理，缺乏對保護對象范圍的科學界定

首先是多頭管理和分頭管理的問題。目前，國家對自然保護區(qū)實行綜合管理與分部門管理相結合的管理體制。目前已建立的自然保護區(qū)由環(huán)境保護、林業(yè)、農業(yè)、國土資源、水利、海洋等相關行政部門在各自職責范圍內負責管理相關自然保護區(qū)?！蹲匀槐Ｗo區(qū)五項管理辦法（規(guī)定）》也由國務院各部門制定發(fā)布。每個部門都強調自己的權力，每個部門的規(guī)則協(xié)調性差，不系統(tǒng)。自然保護區(qū)的管理是一項系統(tǒng)工程，需要相關部門的相互協(xié)調與配合，各部門的執(zhí)法隊伍強調各自行業(yè)的權力，形成了各自對自然保護區(qū)的管理。

其次，自然保護區(qū)的保護對象和范圍不明確。根據世界自然保護聯盟（IUCN）的標準和定義，國家公園和景觀保護區(qū)（景點）應屬于自然保護區(qū)。在我國，許多景點都是保護區(qū)，如九寨溝、臥龍、西雙版納、鼎湖山等。但這些風景名勝區(qū)和國家公園不屬于保護區(qū)法的保護范圍，而是由不同的法律規(guī)范管理，導致過度開發(fā)，失去了保護區(qū)原有的意義和價值。

4.完善我國自然保護區(qū)資金投入機制的建議

自然保護區(qū)的資金投入機制決定著自然保護區(qū)發(fā)展的成敗。對此，我們必須保障自然保護區(qū)有穩(wěn)定的資金來源，以確保其可持續(xù)、健康和快速發(fā)展。然而，自然保護區(qū)的管理體制和執(zhí)法主體地位影響著自然保護區(qū)資金的來源和使用。因此，應盡快理順自然保護區(qū)管理體制，明確自然保護區(qū)執(zhí)法主體地位。同時，自然保護區(qū)的建設和管理應納入各級政府的國民經濟發(fā)展計劃，并在預算中單獨列出。本文結合我國自然保護區(qū)建設和發(fā)展的實際，借鑒國際自然保護區(qū)籌資的經驗，提出幾點亟待完善我國自然保護區(qū)籌資機制的對策。

4.1 理順資金投入渠道，形成投資合力

4.1.1 政府投資

盡管世界各國都認為自然保護區(qū)的投資來源應該多樣化，但它們也承認政府應該承擔自然保護區(qū)投資的主要義務。為了使政府更好地履行這一投資義務，我國可以采取以下行動：

第一，通過征稅籌集資金。政府可以利用其稅收權力，以不同的方式籌集資金，促進保護活動，例如在酒店房價中增加旅游稅，并將部分金額用于自然保護。

第二，建立國家環(huán)境基金。多年來，國家和省級環(huán)保基金的運作已經取得了一定的成效。

第三，國家和地方政府可以發(fā)行自然區(qū)保護彩票，可以為慈善機構發(fā)行彩票籌集資金。當然，也可以為自然保護區(qū)籌集資金，購買者不僅有機會通過購買彩票中獎，還可以為自然保護區(qū)的建設做出貢獻。

4.1.2 社會捐贈與國際投資

第一，自然保護區(qū)可以通過接受企業(yè)捐贈、尋求私人資金、私人捐贈和單位捐贈等方式動員社會力量的支持。

第二，尋求多邊機構和國際發(fā)展機構的投資。近年來，世界銀行等多邊機構對自然保護區(qū)建設的投資越來越感興趣，因此應尋求此類投資。

第三，在自然保護區(qū)之間開展援助。發(fā)達國家的自然保護區(qū)和發(fā)展中國家的自然保護區(qū)可以形成友好的自然保護區(qū)，利用發(fā)達國家的部分收入資助發(fā)展中國家的自然保護伙伴也是一種重要的融資方式。

第四，積極利用國際投資機制，這是從戰(zhàn)略的角度來看待全球自然保護區(qū)的發(fā)展。應根據全球合作的需要，逐步建立國際一級的投資機制。

第五，實施全球稅收。為了支持自然保護區(qū)，需要在全球范圍內征稅。例如，國際航線的稅收可以通過國際轉移支付、信用卡交易或海外郵件附件的形式實現。

第六，全球債券。國際自然保護聯盟和聯合國教育、科學及文化組織可與世界銀行聯合開展這項活動，其中一些捐款可用于緊急補貼資金。

4.1.3 成立自然保護區(qū)自籌資金

自然保護區(qū)可以通過以下方式自行籌集資金：

第一，收取使用費。自然保護區(qū)的使用費可通過收取門票、餐飲和住宿許可費收取。使用費可由自然保護區(qū)直接收取或由承包商收取。

第二，開展特色營銷活動。自然保護區(qū)可以通過出售書籍等商品或提供相應服務收取費用，以便購買者知道自己對自然保護區(qū)的事業(yè)做出了貢獻。

第三，實施領養(yǎng)計劃。捐贈者可以通過支付一定費用“領養(yǎng)”一塊土地或地上的動植物，這項活動在國外很受歡迎。自然保護區(qū)可以通過會員、禮品站、零售商和“領養(yǎng)”證書專賣店建立領養(yǎng)機制。

第四，實行自然保護會員制。會員制是一種為去過和沒有去過自然保護區(qū)的支持者提供志愿服務的工具。會員通過支付參與志愿工作的費用來支持特色營銷活動，如向公眾宣傳、提供信息和購買產品或門票。

4.1.4 鼓勵個人投資

自然保護區(qū)事業(yè)是關系到子孫后代幸福的偉大事業(yè)，個人投資是增加自然保護區(qū)投資的重要途徑。因此，應鼓勵個人直接參與自然保護區(qū)的建設和保護，鼓勵他們按照自然保護區(qū)建設和發(fā)展規(guī)劃，以獨資、合資、合伙方式在自然保護區(qū)建設項目，在自然保護區(qū)試驗區(qū)發(fā)展旅游業(yè)，吸引他們投資開發(fā)自然保護區(qū)工業(yè)項目，體現利益共享。

4.2 統(tǒng)籌自然保護區(qū)的資金投入與經營收入

進一步明確和突出自然保護區(qū)的公益性質，在努力確保充足資金的同時，避免地方和部門利用自然保護區(qū)作為從政策和制度層面追求經濟利益的手段。逐步完善和發(fā)展自然保護區(qū)特許經營制度，以資金的形式規(guī)劃部分特許經營利潤，在同級或同一行政區(qū)域內重新分配自然保護區(qū)的經營收入，彌補資源稟賦等因素造成的資本投資不平衡，地理位置和資本使用限制。

4.3 明確界定保護對象范圍，建立自然保護區(qū)生態(tài)補償基金

為了保護和合理利用生物多樣性資源，實現政府補償與市場集資的有機結合，不斷提高自然保護區(qū)在優(yōu)化環(huán)境、促進發(fā)展中的重要作用。按照“誰受益，誰補償，受益人明確的，由受益人補償”的原則，對自然保護區(qū)投資實施分類指導；如果受益人不明確，政府應按照“政府補償”原則對自然保護區(qū)提供的生態(tài)效益進行全額補償。按照“誰保護、誰投資、誰受益”的原則，合理培育、開發(fā)和利用自然保護區(qū)資源，提高自然保護區(qū)的自我發(fā)展能力。國家設立自然保護區(qū)生態(tài)補償基金，用于自然保護區(qū)的建設、保護和管理。自然保護區(qū)生態(tài)補償基金由稅務部門直接向受益于自然保護區(qū)的經營企業(yè)征收，由國家和省、自治區(qū)、直轄市財政行政主管部門管理，用于國家和地方自然保護區(qū)的保護和管理、基礎設施建設和生態(tài)移民。