寧夏農田水利工程運行維護中存在的問題及其對策探究

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（寧夏回族自治區灌溉排水服務中心，寧夏銀川 750001）

水利工程問題始終是關乎寧夏發展戰略全局、百姓福祉和長遠發展的大事，寧夏多年來持續開展大規模農田水利基本建設，投入巨資建設大量的農田水利設施。為保障水利工程持續良性運行，在對全區農田水利工程進行統計，對運行維護和管理資金需求進行了解和測算等基礎上，對制約農田水利工程運行管護問題展開分析研究，并提出相應的對策建議，對今后農田水利工程運行管護具有重要意義。

1 基本概況

寧夏回族自治區地處西北干旱地區，國土面積6.64 萬平方千米，轄5 個地級市，22 個縣（區）。全區總灌溉面積65.51 萬公頃，其中耕地有效灌溉面積55.25 萬公頃。據調查統計，全區現有各類小型農田水利工程17.1萬處，其中塘壩2 250 座、小型引水堰閘1 965 處、泵站1 860 座、機井18 881 眼、高效節水灌溉調蓄水池1 263 處，流量＜0.2 m3·s-1的小型渠系工程8.75 萬條，0.2 m3·s-1＜流量＜0.5 m3·s-1的小型渠系工程4 100 余條，0.2 m3·s-1＜流量＜0.5 m3·s-1小型渠系工程2 300 余條，控制面積為0.07～0.20 萬公頃的小型排水溝道2 000 余條（0.69 萬千米），＜0.07 萬公頃的小型排水溝道4.86 萬條（3.52 萬千米）。基本形成了提引結合、灌排配套、功能完善的灌排系統。

2 農田水利工程運行維護中存在的問題

2.1 資金投入不足

寧夏回族自治區灌區投資渠道單一、投資層次單薄，主要依靠國家投資［1］，尚未構建成灌區建設維護的多渠道投融資體制［2］。僅有少數部分縣（區）保障工程部分資金，靈武市財政每年安排700 多萬元對小型水利工程維修養護進行補助，利通區每年投資2 900 多萬元用于維修養護，平羅縣、隆德縣將公益性工程運行管理經費納入縣財政預算，每年安排200 萬元資金，在一定程度上解決了水利工程運行管護經費落實難的問題。但大部分地區沒有將農田水利維修養護資金納入地方財政預算，運行維護費用缺乏穩定的投入渠道。據調查測算，寧夏回族自治區農田水利工程每年需維修養護資金3.5 億元，近年來，中央、自治區和各市、縣（區）年均投入農田水利維修養護資金約為1 億元，但仍不足需求的1/3，導致一些工程長期帶病運行，效益難以持續發揮。

2.2 管理體制不順

寧夏回族自治區灌溉骨干水利工程由水利廳直屬的唐徠渠管理處等10 個水管單位管理，末級渠系工程由鄉村和群眾用水組織管理。1）渠道管理處與縣區水務局及農民用水者協會目標不統一、利益不一致，灌溉骨干水利工程與田間工程管理脫節，突出表現在水費收繳工作上。管理處供水，縣（區）用水，灌溉骨干水利工程傾向于按照以往年度核定的直開口水權進行收費（出現超額用水使用高價格進行收費），縣（區）傾向于調整直開口水權，依據總量不調整，各直開口依據實際灌溉面積調整。成立水利工作站的實質是管理職責下放至更為具體的機構，并未實現真正意義上的管理權轉讓。2）歸村集體管理的農田水利設施中，渠道、機井等一部分使用權為土地承包戶、用水協會和個人，但其維修和管理需由村集體承擔，存在管護和使用主體脫節，權、責、利沒有實現有機結合。3）機構改革職能劃轉，縣鄉水利部門業務萎縮，農田水利工程建設由農業農村部門負責，運行管護需依靠水利部門，工程建管部門不一致。

2.3 基層服務體系薄弱

各地雖然基本建全了基層服務體系，公益性服務與經營性服務共存，實現了以水利部門的公益性服務與農民用水者協會等經營性服務相結合的服務體系。但管理手段粗放，農民用水者協會服務范圍狹窄，特別是村級管水員，大部分為兼職，管理水平不高。水利工作站和農民用水者協會人員老化、專業化程度低、管理能力不足、監管缺位、運行不規范等問題普遍存在。例如存在農民用水者協會長期“寄居”村委會的問題，目前，雖然已頒發了非公益性項目證書，落實了管理責任，但工程維修費用管理者不愿接受，工程維修仍依賴水利部門。近期，相關部門又相繼下發了《推進基層整合審批服務執法力量的實施方案》，派駐鄉鎮水利站（所）劃歸鄉鎮進行管理，對部分人員進行綜合調整或從事其他工作，導致灌溉管理方面業務工作人員出現弱化。

2.4 管理手段落后

1）寧夏引黃灌區灌溉各級渠系眾多，盡管297 處干渠控制斷面和700 余處灌區骨干工程實現了在線監控，但其計量不夠完善，現狀量水技術仍以人工為主。近年來，水利部門大力推進計量設施建設，爭取銀川都市圈獎補資金、農業水價改革水利發展資金等開展建設，但建設規模有限，僅在利通區、賀蘭縣等試點區域實施了現代化灌區建設項目，其他區域計量設施仍未進行大規模更新改造。2）縣（區）受本級財政資金限制，自籌資金實施項目的微乎其微，末級渠系水的精準計量仍沒有實現，灌溉面積不實、水費分攤不公、部分農戶還存在喝“大鍋水”的思想，沒有形成按量繳納水費的觀念，致使用水協會征收水費存在一定困難。3）農業農村部門大力推進高標準農田建設項目，但從目前情況來看，灌溉排水工程中注重支斗農渠的砌護改造，高效節水建設上注重蓄水池、管道等建設，對計量設施建設的投入較少。4）鄉鎮缺乏對現代化信息管理操控技術的使用和管護能力，缺乏基層一線技術人才，管理的信息化、自動化水平亟待提高。

2.5 水價機制未建立

現狀農業用水量占總用水量的86%，農業增加值僅占地區生產總值的13%左右，效益低下，水資源開發利用需優化配置。寧夏引黃灌區支斗渠由農民用水者協會直接管理，運行費用主要來自干渠水費0.005 5 元/m3標準的返還款，水費收入僅能滿足用水者協會人員工資，投入工程維護的嚴重不足。各縣（區）均在推進末級渠系水價測算和調整，但合理的農業水價定價機制尚未建立，自流灌區水價不足內蒙古河套灌區的1/3，揚水灌區水價不足甘肅省景泰灌區的1/2，水價不能有效反映水資源稀缺程度和生態環境成本，設施效益不明顯，難以產生穩定的投資收益回報。另外，在水費收繳上，干渠以直開口為計量點收費，直開口以下未安裝計量設施的也未依照種植結構差異等進行收費，而是按照單位灌溉面積水費標準進行分攤，無法調動農民的節水積極性，農民與產權主體在灌溉水量和水費方面存在的矛盾，直接影響了產權主體管護的積極性。

3 對策建議

3.1 吸引社會資本參與運維

1）明晰所有小型水利工程的產權，結合用水權改革工作，重新核定用水權，以確定合適計量單元進行合理收費。2）分配本地區的用水總量確權到農業用水大戶，逐漸將農業用水權分解到最小計量單位，并定期進行調整。3）利用確權量與計劃使用量、節水量等中間差值的優勢，通過市場融資方式吸納社會投資，完善政府補助、特許經營等扶持政策，多元籌措運行資金。4）爭取國家、自治區維修養護資金，統籌市縣財政和群眾投入，優化農田水利水利投資結構，積極推進投、建、管、服一體化的建設模式。

3.2 理順管理體制

1）以水利廳農水處為連接紐帶，建立共商共議機制，搭建溝通平臺，定期就骨干渠道管理與田間管理進行座談，就供水、用水問題進行協商，理順灌溉骨干水利工程與田間工程關系。例如在水費收繳上，縣區水利管理單位建立水費收繳專用賬戶，農民用水者協會等收繳水費直接上繳至專用賬戶，縣區在上繳渠道管理單位骨干渠道水費后，直接為農民用水者協會人員開具工資，撥付剩余維修養護經費。2）對于有使用權的土地承包戶、用水協會和個人，明確維修和管理費用由其自行承擔。3）加大對鄉鎮水務工作人員的指導，定期組織對鄉鎮水利工作人員培訓。

3.3 推進基層水利服務體系建設

1）搶抓現代化生態灌區建設，借鑒鹽池縣“支部+合作社（協會）+農戶”的管理模式，以縣域為單位成立專業化灌溉服務公司，實施灌溉管理、維修養護和水費收繳。2）以支渠或鄉鎮為單元，整合改良農民用水合作組織，探索組建“專業化運維隊伍+新型經營主體”“專業化運維隊伍+農民用水者協會”等多種模式的水利專業化服務公司，承接“最后一公里”管理。

3.4 推進現代化管理

1）抓住“十四五”時期青銅峽灌區續建配套與現代化改造時機，做好頂層設計，推進編制本區域現代化灌區可行性研究報告，按照現代農業發展理念，創新完善管理體制機制和投入機制，加強與地方政府的密切配合，按照全渠道控制理念設計安裝計量設施，按灌域集中推進，統一規劃設計、配套安裝和應用管理。2）加快測控閘門比測及完善軟件功能模塊，實現功能發揮。3）結合鄉村振興建設，指導制定完善聲學多普勒流速剖面儀（Acoustic Doppler Current Profiler，ADCP）、測控閘門等設備相應的管理制度和規程，培養自動化控制、系統通信等方面的技術人才。

3.5 加快推進農業水價綜合改革

縣（區）按照事權選取典型灌域或鄉鎮進行水價測算，加快完成供水成本測算、監審、審批。完成水價成本測算和監審的縣（區）提交政府研究批復，完成水價批復的縣（區）制定水價執行方案，確保水價改革落實到位。在不增加群眾負擔基礎上，建立農業水價形成機制［3］，建立農業用水精準補貼和節水獎勵機制［4］，公益性和準公益性水利工程水價未達到運行維護成本前，由地方財政對水利工程管理運行部門在定額內用水水費補貼，超額用水水費不予補貼，逐步按照農田水利設施運行成本收費［5］，建立農田水利長效運行管護保障機制。