菏澤市快速城鎮化進程中社會沖突的發生機理與治理政策研究＊

孫錦錦，王 頌，王美芹，張 濤

（菏澤家政職業學院，山東 菏澤 274000）

改革開放40 多年來，中國演繹了波瀾壯闊的城鎮化史詩，創造了中國經濟增長的奇跡。“十三五”期間，菏澤堅持“工業化、城鎮化”雙輪驅動發展戰略，城鎮化發展水平穩步提升。2011 年菏澤城鎮化率為37.5%，2020 年達到51%，提高幅度高于省內平均水平。但是，快速城鎮化產生了一系列復雜的社會問題，社會沖突事件頻發。社會沖突成為現階段城鎮化最緊迫、最具現實意義的重大課題，這關系到整個社會平穩發展的大局。因此，必須結合城鎮化的具體情況，探索社會沖突的發生機理與一般規律，研究治理框架。

1 菏澤市城鎮化發展狀況與特征

1.1 菏澤市城鎮化以新城和開發區建設為主要形態

政府通過對大面積的拆遷、征地開拓發展空間，以項目規劃、建設和投資等方式推進整體的城鎮化，在市場規律作用下土地不斷得到增值而形成地租的級差，推動城市的空間不斷向外延展。和全國其他城市一樣，開發區建設也是菏澤市城鎮化推進的重要抓手。菏澤市也寄希望于通過開發區建設，以政府為依托，以政策為導向，通過招商引資在較短時間內集聚產業和人口，實現城市產業結構轉型和經濟發展。由于城區面積不斷擴大，城市發展對土地資源產生了剛性需求，土地資源非農化進程大大加速[1]。菏澤市土地資源非農化后的用途主要有四種：

1）基礎設施用地，構建城市骨架；

2）工業用地，構建產業發展平臺；

3）服務民生的項目，如保障性住房、醫療衛生、教育等；

4）商業開發項目，符合市場需求，為政府創收。

1.2 “半城鎮化”和產業空心化

菏澤市屬于欠發達地區城市，無業可就、缺乏財政基礎的問題非常突出。由于集聚效應不足，欠發達地區城市很難通過內部培育和外部引進等方式形成特色產業，“半城鎮化”和產業空心化現象十分嚴重。目前菏澤產業面臨嚴峻的發展形勢，實體經濟經營狀況仍未得到根本性好轉；產業層次較低，缺少具有重要支撐作用的大項目、好項目；配套體系不完善，沒有真正形成明顯的專業化分工體系和集群度較高、有較大競爭力的特色產業，產業鏈條較短，深加工環節較少，配套能力不強，特別是與當前菏澤工業化進入快速發展期的形勢不符；生產要素的制約作用增大，工業化和城鎮化加速推進與土地指標數量少、環保容量小、萬元GDP 能耗下降空間小的矛盾日益突出，節約集約用地形勢嚴峻，完成節能減排目標任務異常艱巨。

1.3 城鎮化建設質量不高

1）在城鎮化建設方面，資金缺口較大。受疫情和房地產市場持續低迷影響，政府經營性收益同比減少，傳統的投融資渠道較窄，城市廣告發布、道路冠名等無形資產經營尚未真正破題，政府性城建資金緊張程度高于以往。

2）征地拆遷困難較多，“被動城鎮化”現象十分突出。政府是經營城鎮、運作城鎮發展的主體，相比較而言，市場主體的力量發揮不足，市場在資源要素流動與配置中的調節作用并沒有得到體現。政府可以大規模地變更土地用途，為城鎮化提供廣闊的空間，獲取大量的財政資金。在某種程度上，這是城鎮化快速推進的決定性因素。但是，由于在征地拆遷過程中，地方政府要直接面對城鄉居民，城鎮化牽涉主體很多，利益訴求多樣，多主體間存在著多種利益沖突。“毛地”項目房屋征收由政府負責的國家新政策的出臺，需對征地拆遷機制進行完善；對違章建筑、亂搭亂建現象，需要重拳出擊。

3）市政基礎設施較弱。城區部分道路、排水、排污、供熱等市政基礎設施的完善，勞動力、倉儲物流等專業市場的數量，醫院、學校、文化體育設施等民生工程建設的布局和進度，與群眾日益增長的基本公共服務需求，還有一定的差距。菏澤市已經出現每天堵車現象，城市發展面臨基礎設施建設瓶頸。大批農民工在城市生活、打工，卻無力購房，不少民工子女上不了學、有病就不了醫等。房地產開發的建筑質量、設施配套、綠化美化等審核和管理不嚴格，不能做到高水平開發，達不到買房者、租房者和群眾滿意要求，維權成為常態。

2 快速城鎮化背景下社會沖突的主體

目前，快速城鎮化進程中主體共分為三大類：1）環境類主體，包含文化層主體和域外人；2）公共類主體，包括政策制定、執行與監督層；3）私類主體，包含合作企業層、被城鎮化群體與個體。基于多元化主體，快速城鎮化背景之下的社會沖突形式也十分多樣。

2.1 環境類主體

所謂環境類社會沖突主體，就是由文化層和域外人組成的主體類型。其中，文化層主要是快速城鎮化進程中的文化環境和氛圍，它們將會對所有行為主體產生思想層面的影響。若文化環境和氛圍能夠正向推動快速城鎮化發展，則屬于積極文化，反之則屬于負向的消極文化。在這種主體當中，域外人有著十分特殊的性質。域外人與現階段的快速城鎮化無關，他們可以從客觀角度出發，基于一般邏輯看待和評論城鎮化進程。

2.2 公共類主體

快速城鎮化進程當中的公共類主體主要與政策相關，政策制定、執行和監督都被包含在這一主體結構當中。1）推進快速城鎮化時，地方政府會基于中央政策制定可行性地方政策，此項工作是否能夠遵循公平、公正、和諧和效率原則將成為解決社會沖突的關鍵性因素。若政策制定層在推行地方性政策時，能夠保證政策的可執行性、公平優先性，并真正實現統籌兼顧，就能有效緩解社會矛盾和沖突。2）政策執行過程中，政策執行層必須參照上位政策切實有效地落實政策。但在此環節，該層級的工作人員往往會選用有利于工作開展的執行工具，容易出現非均衡性資源占有和資源配置情況；且在執行政策時，相關工作人員往往會直面政策執行對象，被卷進社會沖突事件的概率極高。3）從政策監管層來看，保證政策執行符合上級要求、滿足大眾心聲是政策監管主體的主要責任。相關主體的監管責任落實于政策制定和執行的全過程當中，而且需實時關注政策執行情況，及時化解政策執行環節的沖突與矛盾。若政策監管層為發揮自身職能，則會加劇政策執行過程中的沖突，進而引發社會沖突。

2.3 私類主體

快速城鎮化進程主體環境體系中的私類主體主要包括合作企業層、被城鎮化群體以及被城鎮化個體。1）合作企業層。眾所周知，訴諸市場是當前社會發展過程中，資源分配最好的一種方式。在當前的社會發展過程中，為更好地利用社會資本加快新型城鎮化發展建設的步伐，政府方面往往會在政策允許的范圍內，選擇相應的合作企業，對新型城鎮中的基礎設施進行建設。在此過程中，企業作為市場的主體，往往會為了謀取更大的經濟利益而對自身的社會責任加以弱化，進而造成社會沖突的情況出現。2）被城鎮化群體，快速城鎮化的背景下最大的利益訴求者，在當前的社會發展過程中，按照群體的規模大小可以分為鄉鎮、村社區以及村民小組這三個群體。對這些群體進行分析可以發現，每個群體當中往往會存在一個或者多個“領袖人物”，這些領袖人物的存在往往會對整個群體的決策與行為造成影響，在快速城鎮化推進的過程中，為進一步提升自身的利潤率，這些領袖人物往往會將自身的利益預期進行盲目放大，這種放大后的利益預期會與快速城鎮化政策發生矛盾，這種現象的存在同樣成為了快速城鎮化背景下社會沖突的根源之一。3）被城鎮化個體，是被城鎮化群體中的一份子，不但與被城鎮化群體有著共同的利益愿望，同樣還存在獨屬于自己的利益需求。在當前快速城鎮化的背景下，受不同個體人生觀、價值觀以及世界觀存在較大差異的影響，不同個體對于快速城鎮化的態度也有著較大的差別，這就使得在快速城鎮化推進的過程中，被城鎮化個體所采取的行為活動也有著極大的不同，這些不能統一的城鎮化個體差異同樣成為了快速城鎮化背景下的社會沖突根源之一[2]。

3 快速城鎮化背景下的社會沖突根源

快速城鎮化的推進打破了城鄉居民的原有利益格局，使得各類社會問題加劇發展。基于快速城鎮化背景，城市與鄉村居民在生活方式、思想觀念以及經濟水平方面的差距，都為社會穩定發展埋下了安全隱患。為了確定快速城鎮化背景下的社會沖突根源，需要明確快速城鎮化過程中的社會沖突形式，并以此為基礎探尋快速城鎮化背景下的社會沖突根源。在這一環節，社會沖突往往來自于認知與從眾沖突、利益與制度設計沖突[3]。從當前的社會情況來看，基于快速城鎮化背景的社會沖突并不只存在于某單一層面，反而表現出了極強的多元化特點。為了有效緩解社會矛盾，規避社會沖突，相關工作人員必須對快速城鎮化背景之下的社會沖突根源加以確定。為此，可以從如下角度來探尋沖突根源。

3.1 制度因素

在城鄉發展過程中，城鄉與城鎮內部的二元結構同時存在，這些制度的應用使得城鄉居民之間存在身份與經濟活動的二元化，使不同身份的居民呈現出割裂化的生活狀態。若某一區域城鄉差異過大，那么城鎮化的推進就會損害棚戶區或都市村莊居民的利益，則城鎮化進程會受到強烈抵制，進而引發社會沖突。

3.2 主體關系

快速城鎮化的背后，是強勢企業的有效介入和政府部門在經濟市場中的宏觀調控所致。如果參與城鎮化建設的強勢企業出現了問題，甚至彼此聯合以壟斷形式攫取違法利潤，就會讓弱勢群體利益受到損害，那么引發社會沖突也在所難免。

3.3 公共價值觀

對于各主體而言，遵從社會價值觀是保證社會穩定和城鎮化建設高效開展的基礎。若社會價值觀存在偏差，無法用于保護弱勢群體，那么就十分容易引發社會沖突。

3.4 社會組織

不同主體以及社會組織在快速城鎮化中發揮的價值存在明顯差異，但城鎮化的順利推進離不開各主體之間的信息共享和有效決策。若在實踐中存在弱勢群體邊緣化、社會組織職能失效等情況，則會導致社會組織無法順利參與城鎮化建設，進而無法在社會沖突事件發生時發揮緩解和調節作用。

4 基于快速城鎮化背景的社會沖突化解策略

4.1 完善沖突治理結構

對于快速城鎮化背景下的社會沖突問題，政府部門必須科學地應對，且在化解沖突的過程中應積極主動地承擔責任。因此，在實踐工作當中政府部門需要發揮政府的主導性和引領作用，積極建設以政府為主導、以多主體為基礎的社會沖突一體化治理結構，為切實提升社會沖突治理有效性奠定基礎。在此環節，政府部門需要與多主體有效合作，發揮宏觀調控與引導規劃職能，協調社會組織利益，以更加人性化、親民化的理念和態度化解社會沖突。基于政府部門的有效領導，在化解社會沖突的過程中還應該積極保護弱勢群體利益，為促進城鄉和諧發展做好準備。比如，基于問卷調查法、實地考察法、約談或走訪等多種形式明確服務對象，有效開展弱勢群體利益保護工作[4]。

4.2 基于公共價值觀有效引導

社會主義核心價值觀屬于公共價值觀的主體之一，也是現代人工作和生活的基本準則。因此，借助于公共價值觀來化解社會矛盾，有利于提高工作質量和效率。由于價值觀具有一定的公共性，其主要表現在公平、公正以及民主等方面，為了充分發揮其作用，必須要積極引進現代化的績效考核制度[4]。可以從以下幾方面入手：

1）相關的工作人員必須要優化頂層設計，尤其是要優化社會治理系統，充分滿足現代人對于公共性這一需求。例如，工作人員在規劃新型城鎮化時，就需要彰顯出公共性這一屬性。

2）政府以及相關的管理人員必須充分發揮自身的領導帶頭作用，從而對周邊的局面帶來積極的影響。

3）對公共價值觀的執行給予一定的保證。例如，工作人員應該逐漸完善相關的保障制度，并可以約束公民的行為，同時還能促進其踐行公共價值觀。

總之，從上述分析中可以看出，目前踐行公共價值觀的方式主要有以下幾種：1）逐漸健全社會教育體系，尤其是要發揮好各個教育機構的輔助教育功能，從而將職業培訓以及技術鑒定等作為工作的必要條件。2）充分利用好基層社區的服務以及教育功能，逐步塑造出以公共價值觀為主導地位的教育格局。3）進一步宣傳各行各業的優秀事跡，加快價值觀的統一進程。

4.3 推進社會組織功能有效發揮

將政府和社會組織聯合起來，是構建新型城鎮化的重要方式，這主要是吸引社會力量參與到活動中，不僅可以提高工作效率，同時還可以減少政府部門的工作量，從而將自己的注意力放在一些重要的項目中。根據相關的調查研究顯示，現階段我國政府在社會服務的購買上，基本上是單純的買賣服務，并未構建出良好的合作關系，這在一定程度上也影響了社會力量參與沖突治理的積極性[5]。因此，相關的工作人員必須要加強和社會組織的溝通交流，制定良好的管理規定，激發社會組織參與沖突治理的熱情。可以從以下兩方面入手：

1）加快政府和社會組織之間的溝通交流，從而構建出新型的社會關系。例如，政府應該為社會組織的正常運行給予一定的保障，如提供一些專業的咨詢服務，或者是在組織結構設計上提供幫助。

2）為社會組織開展救濟服務提供保障。例如，政府可以借助于社會組織的身份，將其作為和弱勢群體之間的交流渠道，令其承擔著中介的作用，為解決弱勢群體的投訴提供便利。在新型城鎮化建設的過程中，必須要利用好法律和媒體的作用，為弱勢群體提供相應的法律援助，滿足其合理訴求，充分保護其合法權益[6]。

5 結論

綜上所述，城鎮化進程的加快有利于實現共同富裕，但在這一過程中所激發的社會矛盾和沖突也不容忽視。在實踐工作中，相關工作人員應該深入分析矛盾成因，找到社會沖突的根源，并且從實際出發制定有效解決措施。基于此，本文為有效化解社會沖突提出相應對策，相關工作人員應積極構建完善的社會沖突治理結構并基于此深化弱勢群體保護，還應推進價值觀引導和社會組織功能的發揮，促進城鎮化進程。