論土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)關(guān)系

王兮彤

河口瑤族自治縣自然資源局

1 引言

在城市化背景下，想要對城市的土地資源展開綜合性規(guī)劃，將城市規(guī)劃與土地總體規(guī)劃展開合理協(xié)調(diào)，為城市健康有序發(fā)展創(chuàng)新全新模式。在規(guī)劃城市土地資源時，需基于城市功能定位和發(fā)展范圍，將區(qū)域環(huán)境展開合理優(yōu)化，并且完成環(huán)境設(shè)計，為城市土地整體性能，滿足環(huán)境管理需求奠定基礎(chǔ)，加快推進城市現(xiàn)代化規(guī)劃，滿足城市現(xiàn)代化發(fā)展需求。城市化過程中，空間規(guī)劃、地理信息系統(tǒng)一起協(xié)調(diào)，相關(guān)的地理分布數(shù)據(jù)用于數(shù)據(jù)集成和核融合處理。在此基礎(chǔ)上，通過GIS對地理信息數(shù)據(jù)的存儲、管理、操作和終止，進行空間規(guī)劃。

2 土地利用總體規(guī)劃

城市在協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展、人口發(fā)展和環(huán)境發(fā)展時，土地資源有著主導(dǎo)作用。在城市建設(shè)推進期間，合理利用土地，實現(xiàn)土地資源可持續(xù)發(fā)展，對提升城市建設(shè)質(zhì)量，滿足城市建設(shè)需求，實現(xiàn)城市經(jīng)濟發(fā)展，意義重大。在我國城鎮(zhèn)化建設(shè)浪潮下，土地利用總體規(guī)劃是實現(xiàn)國家各項改革順利開展的重要保障。城市土地利用，通過協(xié)調(diào)地租和用途兩者之間的關(guān)系，對工業(yè)用地、住宅用地等各類用地合理安排，滿足人們的需求。本文從多個角度深入分析了提高土地綜合利用效率，解決了不受土地利用約束與滿足土地利用需求之間的矛盾，土地利用總體規(guī)劃的最終得到的結(jié)果是實現(xiàn)環(huán)境效益、經(jīng)濟效益和社會效益相協(xié)調(diào)。城市土地資源的規(guī)劃與利用，在當前已經(jīng)不再是配置資源的問題，更是與當前城市建設(shè)和市民工作生活水平相協(xié)調(diào)的問題。所以，在城市土地資源的規(guī)劃與利用時，需立足于資源配置和土地資源利用效率兩個角度。

3 發(fā)展綠色城市協(xié)調(diào)城市規(guī)劃

隨著當前我國城市化建設(shè)進程的不斷加快，傳統(tǒng)的人文環(huán)境和自然環(huán)境已經(jīng)受到影響，甚至被嚴重破壞。對我國城市現(xiàn)代化建設(shè)進程的研究、農(nóng)村綠色化建設(shè)進程的研究，實現(xiàn)綠色發(fā)展，健康發(fā)展，已經(jīng)刻不容緩。建設(shè)綠色城市環(huán)境，是基于優(yōu)化城市空間，規(guī)劃設(shè)計城市環(huán)境的角度，將城市中的物質(zhì)資源、水力資源以及土地資源等提出解決節(jié)約方案，達到環(huán)境保護的目的，加快推進土地規(guī)劃建設(shè)，對土地資源實施優(yōu)化，旨在為城市居民提供和諧的生存環(huán)境，滿足人與自然和諧的需求。

4 城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的異同

4.1 土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系

土地綜合利用資源規(guī)劃的根本目的也就是通過合理配置，以及充分優(yōu)化綜合利用地區(qū)土地生產(chǎn)資源，提高地區(qū)土地利用資源綜合利用率，在保護土地資源的同時保證經(jīng)濟利益最大化，城市發(fā)展最優(yōu)化。城市規(guī)劃建設(shè)是從我國城市規(guī)劃建設(shè)的整體角度開始出發(fā)，利用國有土地建設(shè)資源綜合進行整體城市規(guī)劃建設(shè)的。兩者之間相互協(xié)調(diào)配合是非常有必要的，一方面城市規(guī)劃是以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)的，另一方面，空間規(guī)劃將社會經(jīng)濟需求與城市化的發(fā)展相結(jié)合，以實現(xiàn)土地資源的漸進式規(guī)劃和配置，來解決土地資源保護、經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)之間的矛盾;一般來說，城市規(guī)劃應(yīng)該以客觀環(huán)境為基礎(chǔ)，主要目的是維系城市經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)的穩(wěn)步推進目標實現(xiàn)，確保達到可持續(xù)化發(fā)展目標，平衡城市經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)之間的關(guān)系。當然，無論是城市規(guī)劃還是土地利用總體規(guī)劃，都被視為最重要的規(guī)劃對象，即土地資源的合理利用和開發(fā)，協(xié)調(diào)環(huán)境的發(fā)展，突出社會文明的發(fā)展和經(jīng)濟的穩(wěn)定進步，以可持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)，實現(xiàn)資源的整合和現(xiàn)代化。

4.2 土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的共同點

這兩者都已經(jīng)受到了相應(yīng)的法律規(guī)范性和制度的嚴格約束。一般來說土地開發(fā)使用城市規(guī)劃是以《土地管理法》為基礎(chǔ)來進行的，在規(guī)劃城市現(xiàn)代化建設(shè)期間，城市管理者與規(guī)劃著必須要嚴格按照《城市規(guī)劃法》展開，確保各項工作有法可依，按法進行。在開發(fā)土地資源，規(guī)劃城市發(fā)展道路上，國家政府部門有著主要領(lǐng)導(dǎo)責任，它是從一個國家的視角來統(tǒng)籌規(guī)劃的。兩者都屬于空間規(guī)劃，都以土地為基礎(chǔ)，旨在確保土地資源的管理和最佳分配，以實現(xiàn)千年發(fā)展目標、可持續(xù)資源開發(fā)、土地保護和經(jīng)濟發(fā)展。

4.3 土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的不同點

首先，兩者涉及的規(guī)劃領(lǐng)域存在差異。在國土空間規(guī)劃的總領(lǐng)下，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田三條控制線的基礎(chǔ)上，城市規(guī)劃建設(shè)的范圍主要包括:城市、郊區(qū)和城市行政區(qū)域控制開發(fā)區(qū)域。區(qū)內(nèi)各類工程的規(guī)劃建設(shè)，如建筑、路橋、景觀、地下空間、電氣等，均被劃歸為城市規(guī)劃之中。總體規(guī)劃與利用土地資源，需要與周圍地區(qū)的土壤結(jié)構(gòu)、周邊環(huán)境等實際情況相結(jié)合，劃分土地利用類型。時至今日，最為常見的土地資源利用類型可以劃分能成為未利用土地類型、建筑用地類型和農(nóng)業(yè)發(fā)展土地利用類型等。在利用土地資源時，要綜合分析土地資源的未來發(fā)展價值，對所有土地作出宏觀規(guī)劃，同時要基于實際需求，做好合理的規(guī)劃，保證開發(fā)的合理性。其次，在城市土地資源規(guī)劃期間，規(guī)劃人員要對所有影響因素展開系統(tǒng)性考慮。土地利用總體規(guī)劃的核心是控制城市土地，政府部門在規(guī)劃時要積極深入一線，展開科學且合理的研究與調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果制定可行性的解決方案，合理劃分面積指數(shù)，將各類土地資源的應(yīng)用類型予以明確。城市規(guī)劃中則與土地利用總體規(guī)劃的出發(fā)點和視角都不同，考慮的因素也更多更全面。在規(guī)劃中除了要緊緊結(jié)合城市未來的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略方向，控制好各種基本社會保障建設(shè)，還需要關(guān)注城市形象建設(shè)，增強城市文化內(nèi)涵。在規(guī)劃城市土地資源利用類型時，要對其歷史背景、發(fā)展前景、經(jīng)濟發(fā)展水平和風土人情等作出衡量，在與城市經(jīng)濟發(fā)展水平相結(jié)合的前提下，將城市居民生活所需要的基礎(chǔ)設(shè)施準備妥善。另外，還要為保證城市居民生活質(zhì)量，滿足城市居民生活需求營造良好的環(huán)境，合理開發(fā)城市公共生活空間。

5 城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)

調(diào)整城市規(guī)劃與土地資源總體規(guī)劃之間的關(guān)系，是城市現(xiàn)代化建設(shè)的重要措施。現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展過程中，還存在著資源利用不合理、行政體制臃腫等問題，只有兩者協(xié)調(diào)發(fā)展，才能使城市擁有更美好的未來。協(xié)調(diào)城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，其表現(xiàn)集中體現(xiàn)在協(xié)調(diào)技術(shù)規(guī)范、協(xié)調(diào)行政制度、協(xié)調(diào)環(huán)境與土地等多個方面。

5.1 技術(shù)規(guī)范的協(xié)調(diào)

當下的規(guī)劃大環(huán)境中，在機構(gòu)改革后，以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)規(guī)劃并入自然資源部門統(tǒng)一管理，城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃在坐標體系、技術(shù)規(guī)范、數(shù)據(jù)標準、行政管理體系上矛盾相較以前減少，更容易協(xié)調(diào)。按照“多規(guī)合一”的要求，統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一規(guī)劃數(shù)據(jù)，進行各個標準協(xié)調(diào)的定性調(diào)整，進一步充分明確二者所用規(guī)劃數(shù)據(jù)的標準統(tǒng)一性。要真正實現(xiàn)區(qū)域基礎(chǔ)統(tǒng)計數(shù)據(jù)和重要指標的有效協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，建立統(tǒng)一區(qū)域規(guī)劃的具體相關(guān)技術(shù)標準、規(guī)范、技術(shù)和規(guī)劃編制工作手段。科學劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，避免城市規(guī)劃區(qū)用地面積規(guī)模過大，造成建設(shè)用地資源浪費，增加土地管理使用難度，進一步加劇城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的矛盾。從當前大型城市規(guī)劃建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展需求的角度看，有些土地用地總量指標范圍可以適當進行放寬，但是對城市(城關(guān)鎮(zhèn))、鄉(xiāng)(行政村)建設(shè)項目用地的指標控制范圍要進一步明確;協(xié)調(diào)調(diào)整土地綜合利用規(guī)劃分類中的指標，分為強制性指標與協(xié)調(diào)性指標。最后強調(diào)總體管控，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。以國土空間規(guī)劃為主體，涵蓋土地利用總體規(guī)劃，將土地利用總體規(guī)劃合理融入到國土空間總體規(guī)劃中。

5.2 編制內(nèi)容的協(xié)調(diào)

城市規(guī)劃與實用性村莊規(guī)劃、農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃編制內(nèi)容的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對城市發(fā)展也將具有一定的影響。所以，為了有機協(xié)調(diào)土地利用總體規(guī)劃、實現(xiàn)實用性的城市土地規(guī)劃，滿足城市規(guī)劃基本需求，以干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動為契機，可以考慮成立專門的研究小組，設(shè)立研究包括城市總體規(guī)劃和農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃在內(nèi)的，我國城市總體發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略等多個專題。負責城市規(guī)劃的規(guī)劃人員要以立足城市未來發(fā)展定位，詳細制定城市未來發(fā)展規(guī)劃，為城市設(shè)計與規(guī)劃指明方向。兩者的總體戰(zhàn)略關(guān)系基礎(chǔ)非常緊密，在城市總體發(fā)展戰(zhàn)略制定時，規(guī)劃人員要協(xié)調(diào)城市環(huán)境、城市人口和城市既有資源，滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求，達到城市經(jīng)濟發(fā)展的總體目標，通過制定科學化的城市發(fā)展策略，為城市土地總體規(guī)劃提供充足的保障，也可以利于使我國城市總體發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略更加密切貼近我國城市經(jīng)濟發(fā)展的實際需要，滿足城區(qū)土地和城市空間規(guī)劃的整體需要。同時兩者編制內(nèi)容上的協(xié)調(diào)過程也是一個互相補充互相說明的過程，只有兩者內(nèi)容協(xié)調(diào)一致，相關(guān)單位執(zhí)行起來才會更加統(tǒng)一，不會產(chǎn)生疑惑和不一致。

5.3 行政體系的協(xié)調(diào)

行政制度的協(xié)調(diào)性體現(xiàn)在城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的行政體系建設(shè)上，在自然資源系統(tǒng)下，由國土空間規(guī)劃部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，原土地行政主管部門的有關(guān)人員以公平正義的責任感認識土地總體規(guī)劃，限制土地行政主管部門管理人員的行為，貫徹廉潔高效、民生原則，為調(diào)整人地矛盾，保護土地資源，應(yīng)采取“民主、公平、生態(tài)”的行政原則，同時兼容并重城市總體規(guī)劃的戰(zhàn)略意義，避免“重土地利用總體規(guī)劃、輕城市規(guī)劃”的偏見產(chǎn)生。只有行政體系能公正廉潔，且兩者行政體系互相協(xié)調(diào)共融，那么其規(guī)劃才能更大效率地為人民服務(wù)。只有行政體系的協(xié)調(diào)，兩者才能配合得更加完美。

5.4 生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)

在之前的一段歷史過程中，由于快速發(fā)展和工業(yè)化進程的緣故，造成了環(huán)境的破壞和生態(tài)污染。現(xiàn)在已經(jīng)有越來越多的規(guī)劃設(shè)計者注意到了這個問題。在加快推進主體城市化建設(shè)的過程中，要特別注重土地利用總體規(guī)劃的主體——城市建設(shè)總體規(guī)劃，并重點促進中心城區(qū)與主體城市規(guī)劃整體生態(tài)環(huán)境綜合保護和協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。開展綠色生態(tài)城市建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃，構(gòu)建綠色節(jié)能城市規(guī)劃空間設(shè)計模式，發(fā)展生態(tài)城市和宜居城市規(guī)劃、行政體制、編制內(nèi)容。要注重生態(tài)文明建設(shè)，在城市規(guī)劃中加大生態(tài)發(fā)展建設(shè)力度，促進人、生態(tài)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。只有兩者在規(guī)劃的全過程中都貫穿了生態(tài)協(xié)調(diào)、綠色發(fā)展的理念，才能規(guī)劃出更宜居綠色的城市。

6 結(jié)束語

綜上所述，城市總體規(guī)劃與其他土地利用總體規(guī)劃既同又有諸多相同之處，也有不同之處，但二者之間無疑有著密切的聯(lián)系。在國土空間規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)下，只有促進二者的協(xié)調(diào)，相輔相成，才能顯著提高城市規(guī)劃質(zhì)量和土地資源利用率。因此，有必要控制二者的異同，保證二者的一致性，進而促進城市的經(jīng)濟建設(shè)。