新《森林法》中保護(hù)優(yōu)先理念應(yīng)用分析

任軍戰(zhàn)，趙 楠，黨瓊潔，衛(wèi)亞亞，王 斌

(濟(jì)源市林業(yè)局，河南 濟(jì)源 459000)

十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議于2019年12月28日審議通過(guò)了新修訂的《中華人民共和國(guó)森林法》(以下簡(jiǎn)稱《森林法》)，已于2020年7月1日起正式施行。修訂后的新《森林法》，與1998年修正后的《森林法》相比，對(duì)多個(gè)方面、多項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行了優(yōu)化、調(diào)整、補(bǔ)充。總體結(jié)構(gòu)方面，章節(jié)從7章增加到了9章，總則、森林保護(hù)、法律責(zé)任、附則維持不變，森林經(jīng)營(yíng)管理與森林采伐合并為經(jīng)營(yíng)管理，植樹(shù)造林調(diào)整為造林綠化，新增加了森林權(quán)屬、發(fā)展規(guī)劃、監(jiān)督檢查3章內(nèi)容，正文從6 356字增加到9 902字，內(nèi)容也更豐富，更符合時(shí)代需要。全文不僅把綠水青山就是金山銀山的理念貫穿始終，還把保護(hù)優(yōu)先的立法原則突顯在林業(yè)建設(shè)的各個(gè)方面。本文著重分析新《森林法》全方位、多維度重視保護(hù)、提升保護(hù)地位，為生態(tài)建設(shè)保駕護(hù)航。

1 體現(xiàn)了保護(hù)在生態(tài)文明建設(shè)中的重要地位

1.1 大幅增多了與保護(hù)相關(guān)的內(nèi)容

新《森林法》中，保護(hù)一詞從27次增加到了63次，其中森林資源保護(hù)16次，森林保護(hù)7次，生態(tài)保護(hù)5次，保護(hù)區(qū)5次，保護(hù)修復(fù)4次，公益林保護(hù)、法律保護(hù)、依法保護(hù)、保護(hù)利用、天然林保護(hù)、自然保護(hù)地、野生動(dòng)植物保護(hù)、保護(hù)森林各1次，相對(duì)單獨(dú)使用18次。生態(tài)保護(hù)、公益林保護(hù)、保護(hù)利用、天然林保護(hù)、自然保護(hù)地、保護(hù)修復(fù)是首次出現(xiàn)在《森林法》中。森林保護(hù)章節(jié)從7條增加到14條，文字從959字增加到1 741字。總則13條，其中10條出現(xiàn)保護(hù)一詞，并始終把保護(hù)放在“保護(hù)、培育、利用”的第一位。

1.2 豐富了保護(hù)的思想、原則、目標(biāo)

新《森林法》全面貫徹了習(xí)近平生態(tài)文明思想，把綠水青山就是金山銀山理念作為整個(gè)《森林法》的思想靈魂，以敬重自然，保護(hù)優(yōu)先，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展為原則，將保障森林資源安全，培育功能完備的森林生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)森林資源、森林環(huán)境的永續(xù)利用，造福全人類作為最終目標(biāo)[2]。

1.3 將保護(hù)列入了本法適用范圍

在規(guī)定本法適用范圍的第二條中，將原來(lái)的“從事森林、林木的培育種植、采伐利用”[1]修改為“從事森林、林木的保護(hù)、培育、利用”[2]，直接把保護(hù)列入，同時(shí)利用的范圍也更加廣泛，不再局限于采伐利用。

1.4 提升了國(guó)家層面在管護(hù)方面的責(zé)任和義務(wù)

首次以法律的形式，規(guī)定了國(guó)家對(duì)森林資源保護(hù)發(fā)展實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制以及考核評(píng)價(jià)制度，明確了各級(jí)人民政府在森林資源保護(hù)發(fā)展中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)[2]。第四章森林保護(hù)前5條，即第二十八至三十二條，規(guī)定了從國(guó)家層面承擔(dān)的保護(hù)義務(wù)和責(zé)任：國(guó)家要加強(qiáng)森林資源的保護(hù)，對(duì)天然林實(shí)行全面保護(hù)制度[2]；中央和地方財(cái)政要分別安排專項(xiàng)資金，用于公益林的保護(hù)、管理以及集體和個(gè)人所有公益林權(quán)利人的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)龋粐?guó)家將通過(guò)政策、資金等形式全方位支持重點(diǎn)林區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展和森林資源保護(hù)修復(fù)，支持生態(tài)脆弱地區(qū)森林資源的保護(hù)修復(fù)；國(guó)家將建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，包括在不同自然地帶的典型森林生態(tài)地區(qū)、珍貴動(dòng)物和植物生長(zhǎng)繁殖林區(qū)、天然熱帶雨林區(qū)和具有特殊保護(hù)價(jià)值的其他天然林區(qū)[2]。

2 擴(kuò)大了保護(hù)的范圍

新《森林法》首次將天然林保護(hù)、古樹(shù)名木、公益林、自然保護(hù)地、有害生物、臨時(shí)占用林地恢復(fù)等內(nèi)容列入了保護(hù)范圍。

2.1 天然林保護(hù)

第三十二條規(guī)定，國(guó)家將對(duì)天然林實(shí)行全面保護(hù)，對(duì)天然林采伐進(jìn)行嚴(yán)格限制，對(duì)天然林管護(hù)的能力進(jìn)行加強(qiáng)和提升，對(duì)天然林資源進(jìn)行保護(hù)、修復(fù)，從而達(dá)到逐步提高天然林生態(tài)功能的最終目的，同時(shí)，還授權(quán)由國(guó)務(wù)院制定天然林保護(hù)的具體辦法[2]。天然林是森林生態(tài)系統(tǒng)的主體和精華，是生物多樣性最豐富、功能最完善、生態(tài)系統(tǒng)最穩(wěn)定的陸地生態(tài)系統(tǒng)，國(guó)家實(shí)施的天然林保護(hù)工程，取得了巨大成效，這次將天然林全面保護(hù)正式以法律形式固定下來(lái)，為天然林保護(hù)條例出臺(tái)及其成為生態(tài)文明建設(shè)中一項(xiàng)具有根本性、全局性、關(guān)鍵性的常態(tài)化、長(zhǎng)期化重大任務(wù)提供了法律基礎(chǔ)[5]。

2.2 古樹(shù)名木保護(hù)

古樹(shù)名木是一種歷史文化的象征，是一個(gè)區(qū)域樹(shù)種適應(yīng)性最經(jīng)得起考驗(yàn)的表達(dá)形式，對(duì)選擇區(qū)域性適生樹(shù)種具有重要的指導(dǎo)和現(xiàn)實(shí)意義。新《森林法》第四十條，將保護(hù)古樹(shù)名木和珍貴樹(shù)木首次列入森林法，將持續(xù)推動(dòng)古樹(shù)保護(hù)工作再上新臺(tái)階。

2.3 公益林保護(hù)

第四十九條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)公益林實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)”。在第六章經(jīng)營(yíng)管理中，第四十七至四十九條以及第五十五條第一款，共用了679字定義公益林的概念，明確了劃分依據(jù)，詳細(xì)規(guī)定了區(qū)劃、調(diào)整、補(bǔ)償、保護(hù)、利用、采伐等內(nèi)容，把公益林的管理提高到了一個(gè)前所未有的高度，并通過(guò)法律形式固定下來(lái)。

2.4 自然保護(hù)地

將原《森林法》中“劃定自然保護(hù)區(qū)，加強(qiáng)保護(hù)管理”修改為“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，加強(qiáng)保護(hù)管理”[2]，延伸了自然保護(hù)區(qū)的范圍，擴(kuò)大為自然保護(hù)地體系，包括國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園等[3]。

2.5 有害生物防治

在原《森林法》中，只有第二十二條是關(guān)于森林病蟲(chóng)害的，病蟲(chóng)害一詞也只出現(xiàn)1次。新《森林法》不僅將病蟲(chóng)害改為有害生物，而且在全文中出現(xiàn)了14次。

2.6 臨時(shí)占用林地的恢復(fù)

第三十八條不僅規(guī)范了臨時(shí)使用林地的批準(zhǔn)部門(mén)是縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)，使用期限一般不超過(guò)二年，使用時(shí)不得修建永久性建筑物，還明確了恢復(fù)的時(shí)限和要求，用地單位或者個(gè)人在使用期滿后一年內(nèi)，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件[2]。

2.7 移植樹(shù)木

首次明確移植樹(shù)木需要辦理手續(xù)，第五十六條規(guī)定：“采挖移植林木按照采伐林木管理”。

3 增加了與管護(hù)相關(guān)的條款

管護(hù)即管理及保護(hù)，是保護(hù)森林資源最重要的手段。新《森林法》為豐富管護(hù)方式，提升管護(hù)能力提供了保障。

新《森林法》中新增了“管護(hù)”一詞，并在相關(guān)條款中出現(xiàn)了6次，分別是：第二十條規(guī)定林木的營(yíng)造單位應(yīng)當(dāng)履行“管護(hù)”責(zé)任；第三十二條規(guī)定天然林的“管護(hù)”能力建設(shè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)；第四十一條規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)應(yīng)用先進(jìn)適用的科技手段，提高森林防火、林業(yè)有害生物防治等森林“管護(hù)”能力，同時(shí)規(guī)定，各有關(guān)單位要加強(qiáng)森林資源的“管護(hù)”[2]；第四十四條規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)公民可以通過(guò)撫育“管護(hù)”、認(rèn)養(yǎng)認(rèn)建等方式參與到造林綠化中來(lái)[2]；第五十三條規(guī)定國(guó)有林業(yè)企事業(yè)單位在編制森林經(jīng)營(yíng)方案時(shí)應(yīng)當(dāng)明確“管護(hù)”的經(jīng)營(yíng)措施[2]。

4 強(qiáng)化了保護(hù)中森林資源權(quán)利人的利益保障

新《森林法》充分考慮了森林保護(hù)和民生保障的關(guān)系，盡最大可能減輕林農(nóng)負(fù)擔(dān)，保障林農(nóng)利益，增加林農(nóng)收入，調(diào)動(dòng)林農(nóng)參與保護(hù)的積極性和主動(dòng)性。

4.1 取消了育林費(fèi)征收和木材運(yùn)輸許可制度

新《森林法》中取消了征收育林費(fèi)專門(mén)用于造林育林和林區(qū)運(yùn)出木材必須持有運(yùn)輸證件兩項(xiàng)內(nèi)容，育林費(fèi)征收和木材運(yùn)輸證許可進(jìn)入歷史，減輕了林農(nóng)負(fù)擔(dān)。

4.2 對(duì)占用林地進(jìn)行合理補(bǔ)償

新《森林法》中第二十一條規(guī)定，為了生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共利益的需要，確需征收、征用林地、林木的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定辦理審批手續(xù)，并給予公平、合理的補(bǔ)償[2]，原《森林法》中只規(guī)定由用地單位依照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)即可[1]，增加了公平、合理補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。

4.3 縮小了禁止放牧的范圍

新《森林法》規(guī)定禁止在幼林地砍柴、毀苗、放牧，與原《森林法》規(guī)定相比，縮小了禁牧范圍，不再禁止在特種用途林內(nèi)放牧。

4.4 把森林生態(tài)效益補(bǔ)償上升為制度

原《森林法》只規(guī)定了國(guó)家要設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木保護(hù)和管理等，授權(quán)國(guó)務(wù)院出臺(tái)有關(guān)具體辦法[1]。新《森林法》第七條進(jìn)行了更明確的規(guī)定，不僅將生態(tài)補(bǔ)償確定為國(guó)家制度，還明確了補(bǔ)償方式、資金來(lái)源、協(xié)商機(jī)制。

5 強(qiáng)化了政府、公民和林農(nóng)的保護(hù)責(zé)任

5.1 規(guī)定了地方人民政府和林業(yè)主管部門(mén)的責(zé)任和義務(wù)

第四條明確將森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)和森林防火、重大林業(yè)有害生物防治等3項(xiàng)工作完成情況列入對(duì)政府進(jìn)行考核的范圍，公開(kāi)考核結(jié)果，并明確地方人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域森林資源保護(hù)發(fā)展的需要，建立林長(zhǎng)制[2]。第十二條規(guī)定，各級(jí)人民政府還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)森林資源保護(hù)的宣傳教育和知識(shí)普工作，提高各級(jí)干部群眾生態(tài)保護(hù)意識(shí)[2]。第三章發(fā)展規(guī)劃中共5條，其中4條是規(guī)定縣級(jí)以上人民政府與保護(hù)有關(guān)的責(zé)任和義務(wù)。第二十三條、二十四條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將森林資源保護(hù)和林業(yè)發(fā)展納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃；應(yīng)當(dāng)落實(shí)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)要求，合理規(guī)劃森林資源保護(hù)利用結(jié)構(gòu)和布局，制定森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)[2]。第二十五條、二十六條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)，編制林業(yè)發(fā)展規(guī)劃；可以結(jié)合本地實(shí)際，編制林地保護(hù)利用、造林綠化、森林經(jīng)營(yíng)、天然林保護(hù)等相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃[2]。第三十五條規(guī)定重大林業(yè)有害生物災(zāi)害防治實(shí)行地方人民政府負(fù)責(zé)制[2]。

5.2 規(guī)定了林業(yè)部門(mén)監(jiān)督檢查的責(zé)任

為確保林業(yè)主管部門(mén)依法行政，新增加“監(jiān)督檢查”一章，重點(diǎn)規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)依法履行對(duì)森林資源保護(hù)等進(jìn)行監(jiān)督檢查、違法查處的權(quán)利，細(xì)化了監(jiān)督檢查制度，增加了查封、扣押等行政強(qiáng)制措施[4]，并賦予其可以通過(guò)向法院對(duì)破壞森林資源提起訴訟進(jìn)行索賠等權(quán)利。

5.3 規(guī)定了公民、所有者、經(jīng)營(yíng)者的義務(wù)

第十條規(guī)定，每個(gè)公民應(yīng)盡植樹(shù)造林、保護(hù)森林的義務(wù)[2]。第十五條、十六條規(guī)定：森林、林木、林地的所有者和使用者，對(duì)森林、林木、林地可以合理地利用，并從中獲得合法收益，但還必須盡到依法保護(hù)的責(zé)任和義務(wù)；同時(shí)，從事林業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)者，需要為國(guó)有森林資源穩(wěn)定增長(zhǎng)，森林生態(tài)功能提高履行保護(hù)、培育的義務(wù)[2]。

6 小結(jié)

新《森林法》不僅規(guī)定了各級(jí)政府強(qiáng)化保護(hù)森林資源的職責(zé)，也規(guī)定了各級(jí)政府加強(qiáng)森林資源保護(hù)宣傳教育，提升全民自然保護(hù)意識(shí)的責(zé)任，更重要的是擴(kuò)大了保護(hù)范圍并賦予了對(duì)破壞森林資源行為進(jìn)行懲處的威懾性、強(qiáng)制性。因此，新《森林法》為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、全社會(huì)樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、敬畏自然、保護(hù)自然的理念，齊心協(xié)力，共同參與大保護(hù)提供了法律指引，也為培育穩(wěn)定、健康、優(yōu)質(zhì)、高效的森林生態(tài)系統(tǒng)，構(gòu)建人與自然和諧共處的生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)森林資源永續(xù)利用提供了強(qiáng)大的法律保障。