金融監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)及對策研究

文/譚暢（對外經(jīng)濟貿易大學金融學院）

一、金融監(jiān)管及其必要性

（一）金融監(jiān)管概述

在市場經(jīng)濟條件下，金融發(fā)揮著舉足輕重的作用。為實現(xiàn)金融活動與國家金融貨幣政策統(tǒng)一，減少金融風險，實現(xiàn)公平有效競爭，促進金融業(yè)穩(wěn)健發(fā)展，確保金融機構和金融體系的安全穩(wěn)健運行，國家通常要對金融活動實施監(jiān)管[1]。

金融監(jiān)管是一種政府行為，與金融市場自發(fā)調節(jié)相對應。一般而言，政府通過特定的監(jiān)督機構，如中央銀行、證監(jiān)會等對金融交易行為主體作出限制性規(guī)定。同時，監(jiān)管不同于管制，并非純粹的行政行為，監(jiān)管要尊重市場規(guī)律。金融監(jiān)管的方式多種多樣，如制定市場準入、風險監(jiān)管和市場退出等標準，對金融機構的經(jīng)營行為實施有效約束。按照行業(yè)劃分則分為銀行業(yè)監(jiān)管、證券業(yè)監(jiān)管、保險業(yè)監(jiān)管等[2]。

（二）金融監(jiān)管的必要性

從經(jīng)濟學的角度講，市場經(jīng)濟具有盲目性，其內在需求決定了金融監(jiān)管的介入。金融業(yè)具有特殊性，在經(jīng)濟中有著特殊重要地位與作用，并且容易發(fā)生系統(tǒng)性風險。金融的公共性也要求金融監(jiān)管的參與，這樣才能維持正常經(jīng)濟秩序。從法律的角度講，金融機構承擔著一定的社會職能，金融權力的存在是監(jiān)管的基本理由。金融機構帶有一定的壟斷地位，監(jiān)管是賦予這種壟斷的一種對價。在紙幣制度下，金融機構建立在公眾的信任基礎上，監(jiān)管可以確保公眾的信心[3]。現(xiàn)階段，金融市場變幻莫測，在這樣的情況和背景下，金融監(jiān)管工作就變得異常重要。現(xiàn)階段金融監(jiān)管系統(tǒng)還是比較薄弱的，如果不提升監(jiān)管的措施和手段，金融市場中的風險就會大大提升。想要做好金融監(jiān)管工作，就要根據(jù)實際情況針對性地提升監(jiān)管措施，提升薄弱環(huán)節(jié)。

二、金融監(jiān)管模式及監(jiān)管機制

（一）金融監(jiān)管模式

中央銀行在金融活動中發(fā)揮著重要作用，其是否應當參與監(jiān)管尚無定論，按照中央銀行是否參與監(jiān)管，有獨立于中央銀行的綜合監(jiān)管模式、中央銀行與其他機構分工監(jiān)管模式和以中央銀行為主的監(jiān)管模式。按照監(jiān)管的客體不同，有分業(yè)監(jiān)管的模式，如機構監(jiān)管、綜合監(jiān)管模式，包括功能監(jiān)管和行為監(jiān)管，其中行為監(jiān)管與功能監(jiān)管雖然名稱不同、角度不同、重點不同，但都強調監(jiān)管與效率的關系，旨在提高金融體系對實體經(jīng)濟的支撐能力[4]。按照監(jiān)管的環(huán)節(jié)不同，則有自律主導模式，如英國模式，以非制度化著稱；政府管理模式，如美國模式，以規(guī)范化著稱；以及中間型模式。按照監(jiān)管主體的不同，有統(tǒng)一監(jiān)管、分工監(jiān)管、雙峰監(jiān)管和牽頭監(jiān)管模式。

（二）金融監(jiān)管體制

監(jiān)管體制受到政治、經(jīng)濟、地理、歷史等多重因素的影響，有多種形式。一是一元化的監(jiān)管體制，日本、韓國采用這種體制。二是一級多頭的監(jiān)管體制，如中國。三是兩級多頭的監(jiān)管體制，美國采用這種體制，由聯(lián)邦和州內的監(jiān)管機構分工負責。四是跨國的監(jiān)管體制，此種監(jiān)管體制并非常態(tài)，監(jiān)管的成效取決于區(qū)域內國家有效合作。如表1所示。

表1 金融監(jiān)管體制形式

中國的金融監(jiān)管體制可以概括為“一元多頭”，即中央人民政府統(tǒng)一行使金融監(jiān)管權力，并設立金融主管機關，相關金融管理機關根據(jù)職責分工和授權，履行金融監(jiān)管職能[5]。在這種分業(yè)監(jiān)管體制中，人民銀行是銀行的銀行、政府的銀行，居于核心地位，是全國金融行業(yè)的最高級別主管機關，負責監(jiān)管銀行業(yè)和信托業(yè)，并指導證券業(yè)和保險業(yè)監(jiān)管工作。銀監(jiān)會負責監(jiān)管銀行業(yè)，證監(jiān)會對證券市場實行監(jiān)督管理；保監(jiān)會統(tǒng)一監(jiān)督保險市場和保險業(yè)。

三、傳統(tǒng)金融監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)

在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，傳統(tǒng)金融面臨著金融科技信息化、智能化的挑戰(zhàn)，對當前的金融監(jiān)管體系提出了新的課題。面對這種形勢，金融監(jiān)管體系必須與時俱進，深化改革創(chuàng)新，防范系統(tǒng)性金融風險。

一是金融科技深度融合。金融科技實現(xiàn)了技術和金融這兩個大的門類的互通、融合，這二者在傳統(tǒng)上是彼此分離的。“互聯(lián)網(wǎng)+”背景的金融業(yè)務實現(xiàn)了金融業(yè)內部多個分子業(yè)務部門的互聯(lián)互通。這種行業(yè)層面和體系層面的融合，比單純金融業(yè)務領域的融合更加復雜。隨著金融市場和產(chǎn)品的融合，監(jiān)管邊界也將改變，金融監(jiān)管體系變革是大勢所趨。二是金融科技將導致組織架構變化。傳統(tǒng)的金融體系組織架構將發(fā)生變化，金融機構作為中介機構的基礎性作用將改變，機構監(jiān)管職責的效果將發(fā)生變化，給現(xiàn)有金融監(jiān)管體系帶來新的挑戰(zhàn)。三是分布式金融廣泛應用。傳統(tǒng)上，大部分金融服務及其機構都有一個層級架構，金融科技模式下金融產(chǎn)品和服務則是分布式、多級的、去中心化的[6]。這對于金融監(jiān)管的要求大大增強。四是信息化、智能化的挑戰(zhàn)。人工智能導向型的金融服務模式將促進生產(chǎn)要素整合，要求提供更有效、更公平的服務，諸如算法模型自適應調整、信息數(shù)據(jù)的安全等。

四、對策及措施

面對紛繁復雜的問題，必須發(fā)揮銀行監(jiān)管主導作用。銀行監(jiān)管在金融監(jiān)管中處于主導地位，銀行監(jiān)管要實行從市場準入到市場退出的全過程監(jiān)管。銀行業(yè)監(jiān)管應當關切社會需求，保護公平競爭，應對互聯(lián)網(wǎng)帶來的挑戰(zhàn)。銀行監(jiān)管主要有三道防線：即預防性措施、救援性措施、補救性措施。

（一）預防性措施

一般以明文發(fā)布的法律制度為依據(jù)，是一種制度化的監(jiān)管。設立審批，加強市場準入監(jiān)管，從源頭上保障金融業(yè)安全、穩(wěn)健運行。實施最低限額資本金管制，確保在發(fā)生系統(tǒng)風險時的應對能力[7]。加強對大股東資格限制，提供股東入股標準，對不具有資金實力的股東實行嚴格限制。開展業(yè)務范圍管理，嚴格銀行業(yè)從業(yè)范圍審核，避免不同金融機構之間惡性競爭。依照具體情況實行監(jiān)管寬容，必要時引入即時矯正制度。

（二）救援性措施

首先是接管制度。接管是一種強制性干預措施，分為司法型接管與監(jiān)管型接管，我國采用監(jiān)管型接管。接管不同于歇業(yè)、停業(yè)整頓。同時，接管不同于托管、并購，但接管期間可能發(fā)生并購。接管與終止、清盤是有區(qū)別的，清盤可能是接管無效的結果。其次是最后貸款人制度。中央銀行作為最后貸款人對問題銀行包括危機銀行，動用公共資金進行救援的體制安排。最后貸款人應當堅持三個評價標準，即流動性標準；系統(tǒng)性標準，問題的本質是中央銀行何時介入；雙危機標準，出現(xiàn)流動性并可能導致系統(tǒng)性風險的銀行[8]。系統(tǒng)性標準實際是銀行大而不倒，存在缺陷，如道德危險、破壞競爭、市場約束喪失。有一種觀點認為，銀行要做到重要而不倒，包含大而不倒、少而不倒、多而不到。然而，救援性措施在立法上應帶有一定模糊性，救援的銀行一定是問題銀行，問題銀行卻不一定是危機銀行。實踐中，應當根據(jù)銀行的具體情況加以區(qū)分，并采取有針對性的監(jiān)管措施，確保監(jiān)管有的放矢。在此基礎上，需要做好中央人民銀行在金融監(jiān)管中的控制工作。在發(fā)生金融風險的時候，主要是由中央人民銀行來對其進行控制和引導，但是行為監(jiān)測會交給其他的部門進行管理和控制。種種原因使得中央人民銀行在金融監(jiān)管中占據(jù)著非常重要的地位。在日常金融監(jiān)管過程中，需要其他部門進行配合，對金融市場進行控制和管理。

（三）補救性措施

補救性措施即存款保險制度，是在銀行破產(chǎn)時，對受保護的存款賬戶本金和利息給予全額或部分支付保障的制度。存款保險制度的功能在國家間存在很大差異，功能定位直接影響制度構建，趨勢是多功能化。

（四）具體監(jiān)管手段

合理的監(jiān)管手段有利于監(jiān)管機構準確了解監(jiān)管信息、實施有效監(jiān)管、有效控制風險，這也是監(jiān)管機構審慎監(jiān)管的要求。監(jiān)管手段包括非現(xiàn)場監(jiān)管，通常要求出具審計報告；現(xiàn)場檢查，即進入銀行業(yè)機構檢查；監(jiān)管談話等。同時，監(jiān)管機構應當責令金融機構如實披露財務會計報告、風險管理狀況、董監(jiān)高人員變更及其他重大事項信息。

想要提升監(jiān)管的力度和效果，就需要做好政府信息公開工作。現(xiàn)階段任何工作的開展都需要在公開的狀態(tài)下進行。因為中國現(xiàn)在正處于一個發(fā)展關鍵的時期，一定要將一些重要的信息向民眾進行公開，讓人民群眾進行判斷，這個時候政府要將一些權利交給人民群眾，這樣可以更好開展金融監(jiān)管的工作。

（五）針對科技金融的監(jiān)管措施

面臨“互聯(lián)網(wǎng)+”的挑戰(zhàn)，應轉變金融監(jiān)管模式，原有監(jiān)管以風險監(jiān)管為重點，以關注合規(guī)、機構、資本為核心，現(xiàn)在需過渡到技術監(jiān)管，即運用技術提高監(jiān)管的有效性。監(jiān)管機構應跟隨金融科技的發(fā)展步伐，整合人力、物力、財力，引進技術人員和設備，建立健全監(jiān)管科技系統(tǒng)，實現(xiàn)監(jiān)管能力的升級。金融監(jiān)管科技即是一項新技術，能夠有效解決監(jiān)管合規(guī)性要求和數(shù)字安全的新技術，主要包括利用機器學習、人工智能、分布式賬本、生物識別技術、數(shù)字加密以及云計算等提升監(jiān)管效能。金融科技監(jiān)管應重點做好以工作：一是提升監(jiān)管者技術水平，增進政府監(jiān)管機構與金融科技企業(yè)等市場主體的知識共享和信息交流。二是采取科技監(jiān)管委托外包，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，實行第三方獨立、第三方外包等方式，把監(jiān)管任務委任給金融科技中的監(jiān)管科技企業(yè)，發(fā)揮金融監(jiān)管機構業(yè)務特長和監(jiān)管科技企業(yè)技術特長。