地級市市區的國土空間規劃編制分析

張鵬

摘要：當前地級市市區還存在對市區生產與建設的指導力度不夠、缺乏可操作性、傳統地級市市區缺乏市區管理的職能等問題。在新時期國土空間規劃應當注重實用性的特點，深入認識了解市區，需要從傳統的地級市市區中汲取教訓切實落實“一戶一宅”政策、探尋“城規”與“土規”的技術融合、制定合理的規劃策略，確保地級市市區水平全面提升。

關鍵詞：地級市;國土空間;空間規劃;規劃編制

一、傳統地級市市區問題分析

（一）對市區生產與建設的指導力度不夠

地級市市區受經濟技術發展水平的制約。市區的土地利用規劃疏于指導市區建設與開發。大多數傳統的地級市市區都是以單個村屯為總體情況進行規劃設計。但村屯之間沒有邊界，村屯互相影響。所以，市區公共基礎設施和生活設施的配置要考慮市區的影響，提高其利用率。

（二）缺乏可操作性

城市規劃對傳統村落的規劃產生了重大影響，地級市住宅建設部門在規劃中的應用主要集中在空間布局、建筑設計等問題上，但是，市區與城市顯然存在著很大的差別，城市規劃“降臨”市區，由于缺乏土壤、水資源、可操作性差，無法滿足地級市居民的需求。即使隨著時代的發展，地級市規劃越來越美好，也不能擺脫“買家秀與賣家秀”的鴻溝。

（三）傳統地級市市區缺乏市區管理的職能

市區管理職能主要包括土地管理、建設管理和組織管理。然而，這些功能并未納入規劃結果，嚴重阻礙了地級市市區的實施。新時期的地級市市區，既要具備規劃設計的功能，也要有市區發展藍圖，還要有能夠促進市區管理秩序建設的市區管理職能。受到歷史因素的影響，城市規劃優先級高于市區，這種思想一直沿用至今，對地級市的發展造成巨大的阻礙。許多地級市的資源都被城市優先利用，造成很多地級市發展出現畸形的狀態。

二、國土空間規劃背景下地級市市區開展策略

（一）國土空間規劃背景下地級市市區

在我國“五級三類”國土空間規劃體系中，地級市市區被定位為詳細規劃。地級市市區作為地級市地區管理建設的抓手，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發地級市建設項目規劃許可以及進行各項建設活動的法定依據。在新時代國土空間全要素管控的背景下，應加強對非建設空間的有效管控，統籌地級市土地整治、耕地保護、生態修復等工作，改變過去采取的“消極”規劃保護的模式，從消極保護變為積極治理，最終實現從地級市建設空間管控向統籌全域空間管控的轉變。

（二）深入認識了解市區

對市區發展的深刻理解是易變的，市民的實際需求隨著市區的發展而變化。要動態地調整和優化規劃，提高地級市市區的實用性，必須深入市區，熟悉市區的有關政策、法規，開展實地調研，充分了解市民的需求。要從市民生活品質的改善和提高入手，為市區做好規劃。自然與村落遺跡的保護可以增強市區的地域特征。缺乏美麗的生態環境，土地規劃就失去了其意義。可通過對村內各類自然環境景觀、歷史文化遺跡的建設，增強市區特色。同時，也需要強調對生態系統的保護和建設，以保障國家生態系統的安全，增強市民的環保意識，將環境污染降到最低。強化制度建設，提高城鄉生態環境管理的規范化水平，強化市區特殊性。國土空間規劃主要是以政府為主導，通過組織公眾社會企業共同參與，對國土資源進行合理化配置，在國土空間規劃開展中，需要嚴格遵守法律法規的相關要求，確保國土資源的配置符合時代發展趨勢，逐漸形成完善經濟文明發展規劃體系。我國正處于國土空間規劃改革關鍵期，規劃工作在我國的經濟發展中也發揮著重要作用，通過國土空間綜合整治也可以增強對資源的有效利用效率，確保國土空間的整體建設質量與水平全面提升，要積極對國土空間要素全面調整與優化。

（三）探尋“城規”與“土規”的技術融合

在“多規合一”的基礎上，隨著中共中央委員會和國務院發表的《關于建立和實施國土空間規劃體系監督的若干意見》，需要進行切實可行的地級市市區。新時期地級市規劃是空間規劃體系下的具體規劃，是地級市發

展規劃體系下的基礎工作和實踐指南，最小的行政單位——市區為中心。在國土空間規劃的指導下，根據不同地域特色，對地級市生產、生活和生態空間進行規劃布局，促進地級市有序發展，精確減少貧困，達到振興地級市目的。“城規”與“土規”側重各有不同，在強調“多規合一”的當今形勢下，如何合理有效的將二者融合，難點在于解決市區建設規劃與村土地利用規劃的技術沖突和差異問題。“城規”主要針對市區建設空間的精細管理，注重市區設施建設、環境整治，但缺少對生態空間、農業空間的有效管控;“土規”主要強調全過程、全空間的剛性管控，注重計劃與指標，可動態調整，但其建設指導性不強。

如何實現“城規”與“土規”的融合，關鍵是要處理好保護與建設的關系。首先要融入土地利用規劃對基本農田保護、生態保護與修復、土地綜合整治等方面的管控要求;其次要融合市區建設規劃在居民點用地布局、居住環境整治、基礎設施布局、地級市產業發展、歷史文化傳承與保護等方面的優勢;最后要整合多方數據源，形成統一成果，實現“一本規劃、一張藍圖管到底”。

（四）制定合理的規劃策略

結合上位規劃的管控要求，對村域國土空間實施分區分類管控，優先劃定生態保護紅線、永久基本農田保護線、建設用地開發邊界線三條控制線，強化剛性管控。在建設空間內實行“詳細規劃+規劃許可”的管控方式，合理引導地級市各項建設活動;在生態空間和農業空間內采用“約束指標+分區準入”的管制方式，統籌地級市土地整治、耕地保護、生態修復等工作，滿足“政府管用”的要求。《國家地級市振興戰略規劃（2018-2022年）》將自然村劃分為城郊融合類、特色保護類、集聚提升類、搬遷撤并類四種基本類型，而我國地級市地區社會經濟發展階段的不同，導致類型多樣，差異巨大。因此，為便于更加精準地對各類市區進行規劃管控和建設管理，須進一步細化四種市區基本類型的具體空間管控要求與策略。地級市社區是實現地級市振興戰略的基礎空間載體，因地制宜地提出構建“1+12+N”的地級市社區公共設施配套模式，“1”，即1個地級市社區生活服務圈，“12”是指一般行政村配套污水處理設施、垃圾轉運設施、公共廁所、村委會、文體活動設施、衛生室、便民超市、地級市書屋、幼兒園、公交站點、網絡設施、金融網點12項基本公共服務設施，“N”是指根據不同的市區分類和發展需求進行設施配套，如村史館、民俗體驗館、養老服務設施、小學、游客服務中心、農家樂、地級市民宿、曬谷場等。

結束語：

地級市市區是許多地方一直在探討的課題，如何有效地避免傳統村落規劃的弊端，優化地級市市區，促進地級市市區的實施，已成為所有愿意參與地級市市區的規劃者面臨的一個難題。唯有對市區有深刻認識，充分理解市民的實際需求，才能使地級市市區成為搞活地級市的實用對策。相信新時期地級市市區，將極大地促進地級市的生活化進程，幫助市民創造幸福的生活。

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