技術與制度：當代中小學校的組織功能透視

王國東　楊爍星

摘? ?要 當前基礎教育領域的“放管服”改革一直受制于制度環境與學校技術的復雜互動。技術與制度并非互斥，實則緊密聯結。具體表現為：制度環境與多維教學技術的聯結、多維制度要素與學校技術的聯結。作為專業技術型組織的學校應首先體現其技術邏輯，淡化傳統的政策治校和高權管制。激發中小學辦學活力，落實教育教學自主權并非意味拋棄制度約束，而是在規范性和文化—認知性制度要素下，通過教師在專業共同體內的符號互動與意義創生，自發生成一種專業認同和建構起對教育教學方法的共同理解，以此提高教育教學質量。

關鍵詞 學校組織功能? 技術? 制度? 教學自主權

上世紀八十年代，以邁耶（John W.Meyer）和斯科特（W.Richard Scott）為代表的新制度主義學派對教育組織領域的制度與技術問題展開了深入研究。在他們看來，正式組織結構的產生肇始于兩種過程。“一是在復雜交換的技術與社會環境下，開發理性化的科層組織結構旨在有效協調技術工作;二是社會出現的制度結構將特定類型的角色和方案界定為理性與合法的雙重屬性，這些結構鼓勵發展涵蓋這些要素并遵守規則的科層組織”[1]。現代學校作為一種正式化的教育組織，應以協調發展教與學的技術為重心，還是以反映并遵從社會賦予學校的制度與價值期待為首要任務，已然成為基礎教育領域必須明確的問題。實際上，我國基礎教育領域的“放管服”改革一直受制于制度環境與學校技術的復雜互動。一方面，中小學校的教育教學自主權長期難以得到有效落實。作為學校技術核心的教與學頻遭外界環境的侵蝕與干擾，教師時常疲于應付浩繁文牘與檢查考評任務。另一方面，一些學校將教與學的技術擱置于幾近封閉的系統之中，無視甚至抵制國家制度層面的規制與約束，以至于將落實立德樹人的學校使命曲解為考試成績、升學率等硬性技術指標。諸多現象背后，凸顯出作為學校構成要素的技術與制度既存的矛盾關系，這也成為影響基礎教育“放管服”改革成效的關鍵所在。

在論及學校組織結構問題時，我們習慣性地將技術與制度分開甚至對立起來。新制度主義最重要的理論貢獻在于區分了兩種類型的組織：技術型組織和制度型組織。“技術密集型組織傾向于對技術進行嚴密監管與控制，通過調節技術流動使其免受不確定性因素的影響，甚至在某種程度上將技術與制度環境隔離，組織成為相對封閉的系統。與此相對，制度化的組織將其結構與更大的制度環境建立的框架緊密聯結。制度化的組織傾向于從內部實際技術工作活動中緩沖組織結構，通過使用認證、授權、保密和儀式等技術，試圖將其技術工作從組織結構中分離出去，以便與制度環境緊密聯結”[2]。

一、背離制度環境的學校技術

組織研究大多強調技術支配邏輯和工具性特征。受此影響，正式組織被視為是協調和控制活動過程的有機系統。基于效率至上原則所設計的正式組織會努力確保組織結構與技術活動之間的緊密銜接，而將技術從制度環境中緩沖隔離，以更加嚴格地管理和控制技術。

學校常被隱喻為一個履行“輸入——轉化——產出”功能的生產系統，技術（教與學）作為將輸入原材料（學生）轉化成為合格或高質量產品的關鍵，構成衡量一所學校辦學質量的主要標準。因此，對于學校而言，缺乏達成預設教育效果的技術手段和高質量的輸出生源，意味著組織的合法性與資源支持將深受威脅。奧利弗（Oliver Christine）認為“技術功能上的壓力會導致去制度化過程（Deinstitutionalization）——如果制度化實踐在技術績效方面存在問題，必然要求與制度環境脫鉤”[3]。這也是當下教育市場呈現出資源愈發多樣化、競爭日益激烈的原因：家長和學生將優先選擇設定較高學業目標、擁有優秀的教師和管理者以及較強的績效責任系統的學校。換言之，受教育者及其家長將首選教學技術強大、輸出生源質量高，而非是嚴守制度的學校。那些在課堂教學、課程開發等方面具有獨特之處或顯著優勢的學校，傾向于形成技術型的組織架構，最大程度減少來自制度環境對學校核心技術的滲透與干擾。

需要指出的是，結構與過程的合法性同實質性的生產效率并非保持絕對意義上的一致性[4]。行之有效的技術手段并不總能獲得合法性，披著“合法性”外衣的技術手段往往也會遺存效率低下的痼疾。例如，以“高考工廠”聞名的衡水中學因其神話般的高升學率而獲得眾多家長的關注，同時也因嚴峻的應試教育傾向和沉重的學生學業負擔飽受社會各界詬病。而在民辦教育領域，當前以“書院”或“國際學校”為名的私立教育機構充斥著基礎教育市場，這些學校通過各類課程開發、融合，亦或從公辦學校引進、返聘優質師資及管理團隊博取社會熱度。但盛名之下，其實難副。這類教育機構多存在收費標準不明、課程設置混亂和辦學資質不全等違規辦學行為，致使學生沒有學籍影響其考學和畢業[5]。

“作為組織基因的慣例，所有慣例都涉及‘重復性的活動模式’，包括一套標準運行程序和模式化的技術手段”[6]。這類技術為組織行為的穩定性提供了基礎。如若背離立德樹人價值導向的教學技術經過編碼加工后內化為學校的組織慣例，就會進一步強化學校技術與制度環境脫鉤的傾向。那些偏執于技術要素而不關照制度約束的學校，會與立德樹人的學校使命漸行漸遠。當前在一些地區，家長與社會衡量小學教育質量的主要依據是考取重點和民辦優質初中的學生人數。在缺失健全的教育評價體系前提下，社會的評價杠桿裹挾著學校醉心于片面提高學生的考試成績和重點中學的升學率，制造了很多充當“分母”的陪跑生。這些學校多數存在音、體、美、信息技術等綜合課程被語文、數學等課程擠占的現象，將立德樹人、五育并舉的根本任務棄之不顧。

二、罔顧技術要素的制度化學校

邁耶和羅恩（Brian Rowan）指出：“組織存在于高度復雜的制度環境中，通過與制度同形同構，由此獲得生存所需的合法性與外部資源。組織是否能夠持續存在，往往與其生產效率無關。”[7]據此，教育組織結構首要的不是協調自身的技術工作，而是遵從制度環境期待的一致性。學校的成功和失敗取決于它們是否遵守制度規則，而非技術績效的有效性。

在制度主義看來，學校不一定要使教學和學習活動得到有效協調，而應首先確保教學與制度規則協調一致。尤其是公立學校系統，制度迫使學校以特定的方式開展活動，那些缺乏顯著技術優勢的學校會選擇嚴格遵循制度，接受制度規約。如帕森斯所說：“社會中存在的更大的規范結構起著對組織的存在提供合法性的作用。這些更大的規范結構的作用，就是使那些實現組織價值所必需的重要功能運行程序合法化。”[8]實際上，一些學校將落實上級行政部門的紅頭文件作為學校的首要功能，導致學校辦學思路偏離了教育的本質。盡管這些學校缺乏對技術活動的協調與控制，但并未因此處于無組織的混亂狀態，因為學校利用合法性程序開展活動以此獲得制度認同。譬如，囿于輸入生源質量參差不齊的客觀事實，一些學校難以在標準化的學業測試中獲取高績效，但這些學校在落實教育政策法規方面（嚴控作業量和考試次數、考試不排名、不違規征訂教輔等）獲得教育行政部門的認可，因而對其較低的技術績效沒有施以嚴格的問責程序。概言之，對于缺乏行之有效的技術手段和顯著教學成效的學校而言，遵從制度環境強制的程序一致性（Procedural Conformity）是實現自我保護的生存之道。

此外，制度的同構壓力也可能致使學校技術要素發生扭曲。一方面，規制化的教育管理模式評價學校技術的標準浮于常識和知識層面，因為知識教學可以通過可測性高的分數來反映學校技術水準。相較之下，精神與心智層面的教育難以測量，因而較難施行標準化評價。制度環境對學校技術的錯位理解和片面評估，使得當前學校教學在技術層面幾乎等同于“知識教學”。其結果是應試教育被強化、五育并舉的失衡、過重的學業負擔以及初現的應試低齡化傾向。另一方面，學校迫于問責壓力，習慣性地采用所謂“有效”的技術手段回應制度要求。如作為“五育”之首的德育，原先是學校完滿教育的重要構成，且國家從制度層面提出。特別是在文明城市創建中，學校也被納入重要的工作陣地。但在制度環境的問責壓力之下，一些學校的德育工作出現了應付式、機械式的“反教育”現象，如帶領學生背誦“社會主義核心價值觀”和“文明校園六個好”;明示或暗示教師將“二十四字價值觀”設為電腦桌面和手機屏保等。對此，項賢明教授提出，“我們用‘記住’而非‘知道’來描述低層化的教育，是因為它最多只有格物致知的過程，而沒有修身悟道的部分”[9]。

學校技術受制度環境的影響，但制度不應構成對技術的壓制。受制于行政部門的管束，學校技術備受裹挾，這是傳統“文件治教”與高權管制的生動體現。學校不是政府，作為的政府須與制度保持高度一致，遵照制度約束、照章行事是構成其合法性的基石。學校亦不是企業，企業遵循技術理性，關照生產效率和產品質量是其立足市場的根本。學校作為教書育人的場所，顯然不能照搬政府和企業的運營模式，簡單套用技術路線或制度路線。

三、學校技術與制度環境的聯結

學校常被視作松散聯結系統的典范。在教育系統當中，忠實執行制度似乎不現實，因為制度會在教育活動中引發沖突和不確定性，或由于教學過程的多樣性而難以施行。尤其是在美國近十年來為學校指定標準課程，加強教學指導，強化對學生學習成績負責的測試系統等一系列改革舉措后，研究者對學校作為松散聯結的系統產生了質疑[10]。最新的制度理論已經超越了制度性規章總是與組織效率相沖突的簡單論斷。因此，不能將技術環境與制度環境看作是相互排斥的，因為它們可以而且確實已經共生共存。換言之，“技術與制度兩大要素并非水火不容，而是環境變化的兩個獨立方面或相互聯系的統一體”[11]。

1.制度環境與多維教學技術的聯結

無疑，學校是制度高度滲透的教育組織。近階段，無論是國家層面出臺的一系列旨在提高學校教學質量與提升教師隊伍專業素養的法規條文，還是地方層面施行的規范學校辦學行為和約束教師教學行為的區域政策，都強化了規制性的制度要素對包括教學和課程在內的學校技術的干預和影響。中共中央、國務院《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》從優化教學方式、加強教學管理、完善作業考試輔導、促進信息技術與教育教學融合應用四個維度出發，對課堂教學作出批示。該文件以一種極其微觀的視角對教學計劃、備課制度、教案設計、作業布置批改、統一考試等作了詳細規定[12]。但在斯皮蘭（James Spillane）看來，作為具有多重維度的學校技術，與制度要素的聯結程度因受教學內容、教學方式和課程設置的影響而存在差異[13]。首先，學科是理解技術與制度環境松散或緊密聯結的關鍵變量。政策環境在很大程度上與科學保持松散聯結，而與語言和數學聯系更為緊密。其次，因教師個體對政策理解存在的質性差異，制度環境與教師課堂教學方式的聯系較為松散。作為“他治型”專業組織的中小學校，雖受教育行政機構的管控，但教師擁有相對較大的技術選擇權。譬如，有些教師對互動式教學的理解僅限于課堂多提問，而一些教師則需要學生提供令人信服的依據來論證個人觀點，并對學生的思考過程不斷追問。其次，制度環境與教學主題選擇的聯系更為密切，如教學管理部門規定，中小學英語課堂教學不僅要關注跨文化交際，更要加強中華優秀傳統文化的滲透與弘揚，回應了“文化自信”的制度要求。

2.多維制度要素與學校技術的聯結

制度環境并非以整齊劃一的方式影響學校技術。從構成要素看，規制性、規范性和文化—認知性構成制度核心要素的連續體，以相互依賴和彼此強化的方式促使人們遵從制度約束。但三種制度要素的陳述方式存在差異，規制性的制度要求是關于行動者“必須做”的硬性表達，而規范性和文化—認知性制度要素則是對行動者“應該做”的軟性協商。因此，三種制度要素對組織技術并非具有同等的影響效應。

相較于規范性和文化—認知性的制度要素，組織技術核心在面臨規制性的制度要求時，更傾向于采取脫鉤的策略。科伯恩（Cynthia E.Coburn）通過研究1983年至1999年美國加州閱讀教學觀的變革與教師課堂實踐的關系，發現教師更有可能對規范性信息而不是規制性信息作出回應。他們將規范性信息納入課堂教學，通過改變既有實踐的方式對制度要求作出回應。該研究進一步得出結論：“教師對規制性信息的反應取決于信息與其原有的觀念、價值觀和實踐之間的一致性程度。教師更可能對與其既有實踐高度一致的規制性信息作出積極回應，通過將制度要求融入課堂實踐，從而形成同化或平行結構。”[14]由此看出，教師作為調節環境壓力的積極能動者，通過將環境中的可用要素與既有實踐相結合的方式來建構新的實踐，凸顯了教師與制度環境的互動性。這與以往只關注作為行動者的組織不同，作為個體行動者的教師基于對制度信息的意義建構，以差異化的方式回應制度信息，進而對課堂教學技術產生不同影響。

四、當代學校組織功能的應然取向

誠然，學校在制度與技術環境下運行，因而需要兼顧制度要求與技術效率。但反觀當下，學校過多將工作重心聚焦于教育主管部門攤派的行政事務，有時為完成一項“政治任務”不惜以犧牲教師的時間為代價，將教學棄之不顧。為克服由此引發的被動應付和辦學活力不足的頑瘴痼疾，我們需溯本清源，重新審視學校作為教育組織的功能定位。

1.“簡政放權”激發中小學辦學活力

事實上，“學校比過去面臨著更加強烈的技術績效需求，而對學校與制度保持一致的要求也并未弱化。因此，學校正面臨根本性的轉型——從以制度環境為主到制度與技術并重，這將對學校運行方式產生深刻影響”[15]。再就中小學現狀而言，以教與學為核心的技術自主權始終受制于教育部門制定的各種強制性政策的約束。其結果是“教師專業活動在各種制度框架下進行，教師守則、教師績效、工作計劃、工作總結等硬性規定在不同程度上抑制了教師的專業自主權，專業自主空間被大幅窄化”[16]。有研究統計，某中學一學年收到來自教育部門各職能科室的紅頭文件達1010份之多[17]。對此，教育行政部門不僅需要從數量上精簡文件，更迫切的是真正落實學校辦學自主權。在學校依法依規實施教育教學活動基礎上，最大程度減少對學校技術核心的行政干預，為學校教育教學賦能。誠如制度擴散模式的批評和修正意見所強調的那樣：要實現教育組織的變革，就需要減少制度環境的影響，使技術環境成為學校的主流形式[18]。

鑒于當前對學校管得太多、干擾太多、激勵不夠、保障不夠等突出問題，教育部于2020年9月頒布的《關于進一步激發中小學辦學活力的若干意見》（以下簡稱《意見》）首次提出，深化教育“放管服”改革，落實中小學辦學主體地位。此次，《意見》提出要保證中小學校的教育教學自主權，特別強調學校可自主安排教學計劃、自主運用教學方式、自主組織研訓活動、自主實施教學評價，自主統籌實施跨學科綜合性主題教學[19]。中小學領域“放管服”改革的基本邏輯是：將技術環境置于制度環境之前，將學校從條條框框的制度約束中松綁，投入到開發與試驗新的教學手段與課程體系中，最大限度地提高技術效率以滿足學生多樣化的教育需求。一直以來，我們強調高等教育領域的學術自治，唯獨對中小學的教學自主權提及甚少。該政策的頒布與實施為基礎教育從高權管制的制度邏輯轉向優質均衡發展的技術邏輯提供了可能。

2.基于技術核心落實教育教學自主權

2019年全國基礎教育工作會議明確提出，我國基礎教育已由“均衡發展”進入“優質均衡”、全面提高育人質量的新階段[20]。教育質量的提升須以改進學校教與學技術為抓手，因而作為專業技術型組織的學校應首先體現技術邏輯。遵照技術核心，必須淡化傳統的政策治校和高權管制邏輯。南京師范大學陳學軍教授在《鼓樓：“江蘇最好、全國首善”教育強區建設研究報告》中提出，科技與全球化時代的學校處于快速變化中，學生學習內容和方式也不斷變化，培養學生的適應性、創造性與批判性素養成為基本目標，這些都意味著自上而下規定的高度標準化教學，不再是一種有效的方法。標準化教學方法的失效，就需要提升教育者的專業地位，給予教師專業自主權，需要教師對教育教學有自己的專業理解以及表達和實踐專業理解的機會與空間。

確保中小學教育教學自主權并非意味著下放的權力形如“自由落體”，完全脫離制度環境的約束，而是要厘清政府與學校的權責邊界，依據“法不禁止即自由”和“法無授權即禁止”的原則，建立與完善“權力與責任清單”，確保“應放盡放”政策條款落地生根。比如作為教育行政機構下屬的業務管理部門，教師發展中心（有些地區沿用“教師進修學校”）一直承擔著指導與評價學校教學業務、統籌推進區域教師專業發展的管理職責。尤其是每學期針對學校的教學視導直接關系到學校的年度績效考核，因而備受各學校重視。在當前政策語境下，保障學校教學及評價自主權意味著涉教部門需創新監管方式，從以管理職能為主轉向以服務職能為主，賦予學校教學評價權以專業權威性。此次提出的“學校可自主實施教學評價”一款，能否推動業務管理部門深化“放管服”改革，最終要看制度環境能否依規保障學校的教學評價權具有實質性的影響效果。如果學校對教師教學評價不能產生權威性的認定結果，不能作為對教師專業水準的評價依據，該政策條款將浮于形式，失去其應有的政策價值。例如，一些區級教育部門在評聘區優秀青年教師和學科帶頭人時，認定材料通常以省、市、區教育行政部門或業務部門開具的證書為主。如若學校層面對教師專業水準的評價材料能和各級認定材料共同作為對教師專業技術水準的評價依據，那么學校的自主教學評價權將具有實質性的意義。

明確將全面提高教育質量這一技術性功能作為基礎教育的重要目標，絕非意味著全然拋棄制度約束。從三維制度要素對學校教學技術的影響效果看，教師更樂于接受以價值觀念和共同理解為代表的規范性與文化—認知性制度要素的影響。因此，當務之急是要減弱以“紅頭文件”為主的規制性制度干預教師教學實踐的慣習，增強以規范性和文化—認知性要素。區別于規制性要素的工具邏輯，規范性要素的核心是責任和義務，強調“適當性”的行事方式，對行為施加限制的同時，也賦予行動以力量，具有賦權和使能作用。“遵守文化—認知性制度，是因為行動者理所當然地認為那些慣例是行事的恰當方式，其基本邏輯是正統性，觀念的正確性和可靠性”[21]。制度環境對學校教育技術的影響是建立在作為中介者的教師關于制度信息的符號性表象的基礎上。因此，制度對學校技術最為理想的影響路徑是，通過教師在教學專業共同體內的符號互動與意義創生，自發生成一種專業認同和建構起對教學思路與方法的共同理解，進而在學校層面建立制度環境所期待的，更是得到廣泛認可的共同的教學信念和認知框架。

參考文獻

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[作者：王國東（1990-），男，江蘇鹽城人，南京師范大學教育科學學院，博士研究生;楊爍星（1990-），男，江蘇南京人，南京師范大學教育科學學院，碩士研究生。]

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