PPP模式在保障性住房建設運營中的應用研究

孫祺昌

海南正和華軒工程管理有限公司

1 引言

保障性住房屬于民生工程之一，能夠改善和保障民生，增加人民的幸福感與安全感。但是，當前低收入群體的住房需求逐漸增加，政府的財政收入有限，在保障性住房中的投資不斷降低。同時，在此類住房工程建設中，存在效率低、風險高、管理力度不足等問題，急需引入PPP 模式彌補資金缺口，分散風險，促進社會資源的優化配置，維護社會穩定和諧。

2 PPP模式的概念與分類

該模式是指公共與私人部門的結合，由國外提出逐漸傳入我國。在我國，私人資本也被稱為是社會資本，即公共部門與社會資本建立合作關系，通過此種方式更加快速高效的實現提供公共產品與服務的目標。該模式的類型眾多，根據不同分類可產生不同結果。以社會資本投資的不同進行劃分，可將其分成三類具體如下。

（1）外包類，由政府主導，社會資本承包項目中的某項或者某些項目。

（2）特許經營類，主要是政府與社會資本攜手，由后者負責所有或者部分投資。

（3）私有類，主要是指社會資本具有項目全部的所有權。

我國財政部門頒布的文件中對PPP項目的運作模式進行規定，其中應用頻率最高的是BOT模式與BOO模式。前者是指項目企業自己負責項目全部建設與運營。在合同期滿后，政府將收回項目資產與權利；后者是指項目企業具備項目所有權，在合同期滿后無須歸還他人[1]。

3 保障性住房中PPP模式的應用現狀

政府為低收入群體提供保障性住房是履行職責的表現。但當前低收入群體的住房需求增加，政府財政明顯不足，且在此類住房建設運營中面臨著諸多風險與問題，急需探索新的模式改善上述情況。近年來，PPP 模式已經在全國范圍內的保障住房中逐漸普及，但因該項目內容眾多，無法確切的統計PPP項目數量與應用情況。對此，本文針對財政部門項目庫中的數據進行分析，截至2019 年年中，在該庫中共計檢索出158 條項目，其中有21個處于準備期，有31個為采購期，剩余106個為施工期；在運作方式上，主要采用BOT 模式運作，少數采用BTO 模式運作；在招標方式上，有123個為公開招標，有32個為競爭性協商，有2個為邀請招標，剩余為單一采購模式；在回報機制方面，有107個采用缺口補助法，有將近50%的采用政府付費模式，剩余采用使用者付費模式。從整體來看，保障性住房的建設與應用現狀不夠樂觀，主要存在以下問題。

一方面，管理層面存在缺陷。保障性住房主要面向低收入群體，需要對準入與退出機制進行嚴格管理，確保公平公正。但是，在實際應用中準入與退出機制存在問題，因我國的信息檔案制度不夠健全，家庭收入與財產狀況未得到完善，導致居民收入調查時未能真實體現申請者的財力。同時，低收入的概念廣泛，沒有明確定義，加上居民收入來源眾多，這些都為擠占名額提供了可乘之機，導致各階層間的矛盾激化，不利于社會和諧發展。盡管在制度層面設定了退出機制，對于家庭狀況有所改善但未超過保障標準的用戶，如若強制執行該機制可能導致其生活質量大幅降低，背離人本化原則[2]。

另一方面，社會資本參與度較低。企業是以盈利為目的，長期以來，雖然政府極力控制房價上漲，但個別城市的房地產仍然炙手可熱，投資商品房可獲得大量效益。因此，社會資本更想要將資金投入商品房建設，從中獲取利益，而保障性住房具有政策性質，屬于福利性物品，利潤相對微薄，加上此類住房開發周期較長、資金消耗較大，導致社會資本對此興致寥寥，參與度較低。對此，政府應積極制定激勵機制，采取多種手段激發社會資本的參與興趣，確保PPP項目建設目標的實現。

4 保障性住房中PPP模式的應用案例

4.1 基本情況

以H 市的城鎮保證性住房工程為例，該市PPP 項目主要包括5個住宅小區與2個工業廠房，總投資11.59億元。其中5個小區的總建筑面積為32.4萬平方米，共計2700套保障房。此外，還結合實際需求增建配套設施，如幼兒園、道路橋梁、防洪工程等，總費用為5.68億元。兩個廠房均為工業園區，總面積22萬平方米，包括周圍基礎設置，如綠化、水電、內部道路等，總投資4.27億元。該PPP項目的合作期為10年，建設期為2年。

4.2 應用方法

（1）運作模式。在該項目建設中，對項目結構、基本框架、社會效益、風險等因素綜合考慮，采用BOT 運行方式，由政府與社會資本方合作完成，其中項目企業負責整體項目的運維、規劃與建設等，政府負責運營績效、可用性等服務費。待合作期滿后，項目企業需要將資產與權利全部歸還給政府。

（2）交易結構。主要包括投融資結構與回報機制兩個部分。在投融資結構中，該項目總金額預計11.59 億元，前期費用需投入2醫院，最終審計決算金額禁止大于該額度，但因政府方提出變更征拆費而增加的投資除外。根據相關規定，該項目注冊資金應為本項目總額度的25%，由政府出資20%，社會投資出資80%。項目企業可通過向金融企業、股東貸款的方式籌措資金，彌補總額度與注冊資本間的差值。如若企業無法達到融資目標，可通過補充提供擔保等形式，使融資額度能夠滿足要求。在回報機制方面，主要是在PPP項目正式運營后，在運營期間選擇相應的付費模式，該項目采用缺口補助作為回報機制，從項目運營開始直到合作期滿[3]。

（3）風險分配。該項目中的風險由政府和項目企業均分，確保PPP 項目能夠穩步實現。在風險分配中，應遵循收益對等與有效控制兩項原則。對于前者來說，當風險方承擔風險后，應獲得與風險程度相匹配的收益。該原則與市場規律相符，同時也是政府與企業雙方構建利益共同體關系的前提。對于后者來說，可將風險分配給成本最低、有效性高的參與者，根據參與者的風險掌控力進行分配，實現群體效益最佳的目標，使每位參與者的優勢得到充分發揮。在PPP 項目中，政府在制度性風險控制中具有較大優勢，項目企業在市場風險中有更大優勢，對于二者均不占優勢的風險因素，可通過協商方式轉移給其他主體進行控制。

（4）績效考核標準。該項目的績效考核主要從政府角度而定，針對項目企業提供的產品或服務的質量進行考核。在該項目中，以驗收標準為準則進行考核，項目企業在運營期間可獲得95%的可用性服務器。在維護服務階段，政府可創建運維績效體系，根據考核結果將剩余5%的服務費設置獎懲機制，具體措施如下：在考核內容方面，該項目運維工作包括住宅與工業廠房的物業維護，對兩項服務內容進行考核，得出相應的考核結果。在考核方式上，在項目運維過程中，政府可采取定期與隨機考核的方式，針對項目企業運管情況進行考核，并根據考核結果確定缺口補貼。在考核辦法上，在項目企業中成立考核小組，包括建筑運維技術人員、管理者、相關專家等，也可直接委托給第三方進行考評。考核內容重點為：資料審查、現場檢查、外部調查三項內容。在外部調查中，主要通過訪談、問卷、新媒體報道等方式，了解住宅與園區內部用戶對該項目管理的看法；在現場檢查中，針對建筑區域內基礎設施、使用便捷度與養護情況進行分析；在資料審查中，針對工作記錄、制度文件、提交政府文件等，掌握項目企業的真實運營情況。

4.3 項目效益

該PPP 項目的開展使拆遷戶住房得到切實保障，帶有政策性質。在投資效益方面不可用經濟指標進行衡量，主要效益體現在社會層面，具體如下。首先，提高了居民生活質量。該項目的建設使當地居民住房條件得到顯著提升，該項目中的配套設施如道路、水電等為居民提供了便捷的生活環境，使居民生活質量得到切實保障；其次，帶動該區文化、衛生與教育事業發展。該地人口高度集中，需要提高該區域的文化、醫療與教育水平，為居民創造良好的居住環境，提高該區群眾的滿足感。最后，該項目在建設住宅與工業廠房的基礎上，還會建設相應配套設施，使當地基礎設施水平、服務容量得到顯著提升，加速該區城市化的發展進程。

4.4 優化措施

4.4.1 完善相關法律規定

健全的法律規定是PPP項目運行的前提所在。國外很早就針對PPP 模式創建了相應的法律條例，對保障性住房建設進行規范。但我國至今為止未能具有法律效力的文件數量較少，在立法層面存在缺失、交叉管理、邊界模糊等情況，使社會資本方對政策的不可預見性較高，阻礙此類項目的高效開展。為了彌補上述缺陷，我國急需制定一套專門的立法，為各利益主體給予穩定的預期，使項目發展的基礎得以夯實，具體措施為：一是采取法律形式明確PPP項目建設流程，使社會資本投資得以規范，減少項目運行的不確定性，使項目預期更加穩定；二是明確政府與社會資本在該項目中擁有的權利和義務，使雙方在合作中能夠有法可依；三是確定政府與社會資本的法律地位，拉近二者的地位差異；四是政府結合當地具體情況，制定針對性的優惠政策與規章制度，使社會資本擁有良好的收益，由此激發其參與興趣[4]。

4.4.2 健全績效考核體系

在該體系創建中，應將項目規劃、運營管理、投資等多種因素納入該體系中，并將各大利益主體的行為也歸入其中，實現全方位、多角度的綜合評價。對于政府方來說，不但要完善債務風險機制，最大限度地控制財政風險，還應促進行政效率提升，對審批程序進行優化，使PPP項目順利實施，取得預期效果。對于社會資本來說，應創建全面績效考評體系，針對運用服務、項目運作、資金利用等進行全面考核與評價；制定合理的服務價格與收益指標，提高建設成本審核力度；將第三方評估機構引入其中，由其負責進行全面系統的考核，并及時公開考評結果，為項目定價與合作期限確定提供參考依據。

4.4.3 加強專業人才培養

在PPP 項目建設中，應加強專業人才的培養。在人才隊伍中，不但要具備項目管理人才，還需要引入熟悉法律、金融、財務管理等專業化的人才。只有將上述人才匯集起來，才可形成合力，促使專業性得到顯著提升，確保社會效益顯著提升。在具體實施中，一方面可與高校建立合作關系，增設PPP項目管理類課程，聘請國外專家分享成功的項目運營經驗，提高人員的專業能力水平。另一方面，應從業務流程、政策支持、法律等層面著手，面向從業者進行專業培訓。在實務操作方面聘請專業咨詢人員，由其開展專項培訓，創建出政策與實務全能的人才團隊，為PPP項目的順利開展保駕護航。

5 結論

綜上所述，在現代化社會背景下，為了改善低收入群體的生活現狀，保障住房項目不斷增加。為了彌補政府財政收入的不足，將PPP模式引入其中，通過政府與社會資本合作的方式推動項目建設，有效解決低收入家庭的住房問題，提高全體成員的福利水平，維護社會的和諧穩定。在未來的發展中，應積極完善相關法律規定、健全績效考核體系、加強專業人才培養，使此類項目建設更加科學有序，PPP模式的優勢和價值得到充分發揮。