政府投資項目投資控制管理策略

蔣 偉

平度市審計局

1 引言

當前政府投資項目在社會建設中日益發揮重要作用，但是在投資控制管理工作中還存在較多問題，本文通過分析現存問題提出多條加強投資控制力度的策略。

2 投資控制管理現存問題

（1）項目決策倉促。部分政府部門在項目建設初期對決策工作重視程度不夠，對投資項目的實際環境、社會需求因素缺乏基本的調研，在沒有充分論證項目是否可行的前提下決定投資項目，最終導致投資項目無法達到理想預期；缺乏項目預算也是項目決策階段的重要弊病。部分業主出于催促項目快速建設投產的目的，在分析項目可行性過程中有意隱瞞部分事實，在可行性研究報告中對項目的投資建設可行性夸張描述；同時對投資項目建設中的隱患因素以及成本造價則含糊其詞、遮遮掩掩，通過違規的隱瞞現象意圖塑造項目可行的氛圍。雖然項目決策過程中經過專業機構等社會資源的論證，但是論證走過場現象屢見不鮮；更有甚者在論證工作中存在暗箱操作現象，通過違規壓低項目造價導致可行性分析投資額虛低。

（2）缺乏項目設計原則。項目設計方案是投資項目建設的藍圖和根本，建設單位出于縮短項目建設周期的目的，在項目建設工作中忽視建設方案、施工圖紙的設計，或認為方案圖紙的設計是可有可無的環節，并采取項目建設與方案圖紙設計同步進行的方式，導致項目施工建設行為缺乏最基本的原則和參照標準。由于項目建設施工沒有統一規范的藍圖標準，建設施工中隨意更改施工內容范圍、調整項目投資數額規模等亂象頻出；最終導致項目建設施工預算大幅度超出投資估算規模且施工實體效果與規劃要求相去甚遠。

（3）招投標與合同制度存在弊端。政府投資項目招投標工作公開性不足、暗箱操作現象嚴重問題較為突出。在招投標過程中缺乏行之有效地操作和監督標準，對投資項目配套工程則采用私下處理或非公開招標方式，導致配套工程中資金使用混亂、成本控制難等問題。項目建設方在制定招投標文件時缺乏基本規范，招投標文件中對項目使用的設備、造價等重要因素描述不清，無法形成控制項目投資造價成本的有效依據。在制定投資項目合同時未能明確規定制約條款以及對單方面違約行為的約束措施，當合同簽訂雙方發生糾紛時，簽訂的項目合同則無法發揮約束效力。

（4）項目建設現場管控不力。對項目建設過程的管控是項目實體落實的重要保證，由于相當數量的建設單位未能建立完善的項目建設管理機制，對項目建設的指揮則由其他部門人員兼任。專業型人才的嚴重匱乏則導致項目建設方嚴重缺乏管理投資項目建設的實際經驗，現場施工效率不高，返工等現象時有發生，顯著提升投資項目建設的有形成本與無形成本。

（5）驗收審計模式落后。在投資項目的竣工驗收環節中存在嚴重的敷衍了事現象，對項目建設質量的檢查停留在表面層次，對建設項目中的隱蔽工程驗收更是無從談起。低效的項目竣工驗收則顯著提升項目本身造價并大幅度超出概算規模。對投資建設項目的審計是控制項目建設造價的保證，低質量、層次性差的投資項目建設審計工作則導致項目建設造價不穩定性增強；政府部門投資建設項目規模普遍較大且環節眾多，傳統單一的審計模式不適用于大規模建設項目。

3 優化投資控制管理策略

（1）做好項目決策工作。項目前期的決策是保證投資項目順利實施并反饋效益的重要基礎，也是控制投資項目成本的保證。通常情況下決策對項目造價和成本影響是非常顯著的，部分情況下甚至完全決定項目造價成本。因此政府在投資項目時需要高度重視前期階段的準備工作，在充分調研項目的基礎上收集必要的資料數據，并確保項目資料的真實性和可靠性，根據資料對投資項目的基礎環境、技術手段做到全面掌握，從實用性、操作性等多個角度分析投資項目的可行性，在分析論證的過程中可以充分利用專家資源和社會資源，對投資項目進行全面徹底的評估。在充分決策的同時將決策結果生成為格式規范、內容完整的項目可行性報告。在項目決策工作對專家評估資源的利用是十分必要的，例如在投資項目評估的過程中充分聽取經濟、技術等多個領域專家的意見和建議，從多角度明確投資項目的實際效益和價值，從而提升項目可行性研究的全面性和針對性，有助于實現項目投資的利益最大化效果，也為政府部門制定投資項目預算、控制項目實施建設過程中的各項成本開支提供有力依據支撐。

（2）高質量落實設計任務。投資項目控制體系中，項目設計始終是重中之重。政府部門在投資項目建設時需要設計優質項目方案，為投資項目在各個階段的規劃落實提供藍圖和參考。基于保證設計規范性和質量的考慮，政府部門在項目設計階段引入招投標機制，由多家社會單位參與投資項目設計的招標，并通過良性、透明化的競爭選擇性價比最好、資質最優的設計單位具體落實投資項目的設計任務，為投資項目的最終順利落成鋪就道路。通常情況下對投資項目設計的招投標應涉及設計工作的每個階段，例如項目規劃圖的設計、項目方案的制定等應通過嚴格的招投標工作方可敲定。項目設計環節與競爭機制的結合是保證設計任務質量的重要因素，通過競爭機制對項目設計人員形成激勵效應，促使設計人員在項目設計工作中秉承控制造價、降低成本、精益求精的原則，在細致分析投資項目內涵的基礎上嚴格執行可行性研究報告中的各項標準要求；對施工圖的設計要秉承控制概算、把握控制限額要求，嚴格按照資金分配情況設計施工圖，避免項目實際投資超過既定的投資限額。在項目設計中發揮監理工作的作用，聘請專業技能過硬的監理工程師參與到投資項目的可行性建議研究環節，憑借豐富的行業經驗為政府投資項目提供可行性研究建議，并指出投資項目施工中可能發生的意外或缺陷因素，提出避免或解決問題的方案或建議。在項目設計階段應充分重視可行性研究報告之中的細則項，通過有效地項目設計控制工作保證項目設計的質量。

（3）提升招投標規范性并落實合同內容。在項目招投標體系中需要制定合理規范的招投標文件，并在文件中明確規定有關投資項目造價成本的法規和要求，確定計算投資項目造價的操作方式。投資項目中通常包括種類數量較多的設備，在招投標文件中要詳細列出投資項目所使用的所有設備種類、名稱以及對應的價格，并確定投資項目整體的成本總價，作為設定招投標參考控制價格的重要因素。投資項目招投標應嚴格遵守招投標的相關法律與規章制度，要求投資項目招投標必須陽光公開進行，從根本上保證投資項目招投標信息的透明性和準確性，避免招投標過程中的暗箱操作行為。例如在審核政府投資項目過程中應面向全社會公開招投標的具體內容以及責任信息，招標人應按照招投標法規要求公布招標公告具體內容，招標監管部門在其中要扮演好監督裁判角色。在公布招標公告的同時還應當發布資質審核公告以及入圍招投標的法人人選，對投資項目招投標中存在舞弊、違法操作的個體或團體要公布于眾，詳細說明其在招投標工作中的違法違規行為。在項目招投標成本控制體系中要秉承節省成本的原則，在保證投資項目自身質量的基礎上合理壓低成本，避免單方面追求壓低投資項目成本的行為。在部分項目招投標工作中存在投標商惡意壓低價格、在項目建設中選擇劣質材料并縮減必要工序的行為，顯著降低政府投資項目質量。由此可見規范項目招投標的每個環節是十分重要的。

投資項目合同是約束雙方、特別是項目建設方在項目建設工作中成本控制行為的規范標準；在合同中應充分考慮到投資項目建設中存在費用沖突問題，對項目建設造價、周期以及附加文件都要明確說明；在項目建設結算時要嚴格遵循合同條款，避免因合同條款不清導致的費用糾紛事件。合同的簽訂和履行應在監理工程師和項目投資方共同監督下進行，保證投資項目合同的基本效力并盡力避免項目建設中可能發生的設計變更、材料不合格等現象，同時明確項目建設中的索賠處理方法。

（4）嚴格控制項目施工過程。投資項目建設施工具有對項目造價影響低、對項目影響程度大的特征，本質上是將項目從設計圖紙落實到現場環境的過程。受投資規模、人力配備等諸多因素影響，投資項目建設施工普遍具有周期長、調用資源種類多等特征，且項目施工材料價格本身具有強周期性特征，受原材料以及市場環境影響極其明顯。若未能做到對投資項目施工的有效控制，極易導致項目施工中的成本超標、周期延長等現象。由此可見加強投資項目建設施工管理力度的重要性，在項目建設行為中要嚴格按照事先設計的項目施工圖，未經許可雙方不能隨意修改項目施工方案，保證項目建設的規模和標準符合既定要求。政府投資項目一般包括較多的隱蔽工程，在項目驗收工作中對隱蔽工程同樣要高標準驗收；且項目驗收是對建設項目質量的全面驗證，在驗收時原則上應由建設單位、監理單位等所有參與項目的單位或人員參加，項目施工中不得隨意改變工程量。項目施工控制體系應與簽證準入制度相結合，對項目施工中工程量的調整與變更要秉承合理控制、有效控制的原則，確保項目施工環節和工程量的變更合理合法。必要情況下可以派遣專業人員前往項目建設現場，進而達到對項目施工造價的控制。

（5）提升結算審計精準性。在項目建設完成后對投資項目進行結算，投資項目建設投資規模與結算環節密切相關，規范有序的竣工結算工作是項目投資規模合理的重要保證，并有效避免項目建設中費用的重復計算等問題。竣工結算是一項復雜、系統性的任務，通過竣工結算確定投資項目的設計變更、簽證、圖紙等內容是否符合要求，同時嚴格按照法律法規對項目建設中的招標文件、協議內容進行全面審核，確保期間審查任務高標準落實。政府投資項目的建設與審計工作密切相關，在審計投資項目時要嚴格按照國家頒布的審計監督辦法，對政府投資項目的各個環節均要嚴格審計；對規模偏大、周期較長的政府投資項目則要開展跟蹤審計工作，對項目從決策到最終竣工全過程實時跟蹤審計，有效確保政府投資項目的每個環節按標準落實。跟蹤審計本質上是對被審計對象的全面審計，在被審計對象不斷推進的過程中執行同步審計，確保被審計對象的各個階段均符合國家法律法規要求。現代化建設項目審計體系中著重強調跟蹤審計機制，通過跟蹤審計時刻掌握建設項目的工程量完成變化情況以及資金撥款的使用情況，及時發現項目施工建設中存在的各類問題并糾正，保證項目建設中各類資源的合理利用。跟蹤審計的應用對現行政府投資項目管理體系起到很好的補充作用，審計部門采用跟蹤審計模式檢查項目建設中的各項行為，從而發揮應有的督促效應。

4 結束語

加強投資控制管理是保證政府投資項目規范落實并造福于社會的重要保證，在投資項目建設的過程中應著眼于各個建設階段，在合理把控建設環節的基礎上確保投資項目發揮其應有效力。