基于農(nóng)村河道治理績效評價指標(biāo)體系研究

王 娜

(北票市凌河保護區(qū)管理局，遼寧 北票 122100)

隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷深化及農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)村河道的船舶運輸、調(diào)蓄分洪和農(nóng)業(yè)灌溉等基礎(chǔ)功能，使其越來越成為維持農(nóng)村環(huán)境與生態(tài)平衡的載體。農(nóng)村河道大多屬于50～200 km2的中小河流，一般為末端以及支流河道。由于長期以來缺乏有效的管護與治理，河道功能衰退以及生態(tài)環(huán)境惡化等現(xiàn)象頻繁發(fā)生，2013年對全國中小河流財政部、水利部聯(lián)合印發(fā)了水系連通試點和綜合整治規(guī)劃，擬對154個重點縣實施河道整治，通過景觀建設(shè)、護岸護坡、水系連通和生態(tài)修復(fù)等功能，有效解決農(nóng)村河道現(xiàn)存的突出問題，以實現(xiàn)“水清、景美、河暢、岸綠”的目標(biāo)。為進一步優(yōu)化農(nóng)村河道治理模式，科學(xué)評價農(nóng)村河道現(xiàn)階段的治理績效非常有必要，績效評價作為河道治理的重要體現(xiàn)已成為農(nóng)村河道整治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[1-3]。

依據(jù)相關(guān)規(guī)定，全國河道、各行政區(qū)域內(nèi)河道的主管機構(gòu)是國務(wù)院和各省、直轄市、自治區(qū)的水管部門，國家以“分級管理”的原則對河道實行治理，其中市、縣兩級地方水利部門對不同區(qū)域內(nèi)的河道治理負責(zé)，為提升農(nóng)村河道治理的科學(xué)性與可行性，科學(xué)評價地方水利部門的農(nóng)村河道治理工作績效非常重要。平衡積分卡作為一種融合了農(nóng)村河道治理理念的績效指標(biāo)體系設(shè)計方法，能夠全面考慮河道治理的各項要求。平衡記分卡的合理運用，對于推動河道長效管理、加快農(nóng)村河道治理以及完善績效指標(biāo)體系具有重要意義[4]。

1 農(nóng)村河道現(xiàn)狀

農(nóng)村河道存在分布范圍廣、數(shù)量眾多等典型特征，對促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、維持廣大村民生產(chǎn)生活以及保護河流生態(tài)環(huán)境等發(fā)揮著關(guān)鍵作用。然而，由于缺乏有效的治理保護，加之長期過度使用、運維資金不足等逐漸出現(xiàn)一系列問題。

1.1 水體污染、生態(tài)退化

調(diào)查顯示，農(nóng)村河道主要包括以下污染源：河道周邊多而分散的污水、廢水等工業(yè)生產(chǎn)造成的污染源；農(nóng)村生活造成的各類污染源，如農(nóng)藥化肥濫用、禽畜養(yǎng)殖污染物排放、河道周邊垃圾丟堆和生活污水排放等[5]。農(nóng)村河道受各類污染源影響出現(xiàn)一定的污染，尤其是有毒有機化學(xué)品、重金屬等河道底部的沉積物，長期給沿河居民身心健康以及生態(tài)環(huán)境帶來極大的威脅。

1.2 河流淤積、河道萎縮

近年來，河道采砂與自然淤積問題日趨突出，有的河道出現(xiàn)超過河深50%的淤塞情況。此外，河流局部崩岸的加劇以及崩塌后大量雜物的沉落堆積，使得河道淤積深度進一步加深；伴隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快部分河道被填埋改為他用，頻繁出現(xiàn)“與河爭地”的現(xiàn)象；同時，因外來建設(shè)的增加以及村民環(huán)保意識薄弱，致使河道面積萎縮及其基本功能退化，并進一步導(dǎo)致周邊生態(tài)環(huán)境退化以及農(nóng)村河道狀況惡化的后果[6]。

1.3 治理滯后、管理薄弱

農(nóng)村河道整治越來越引起相關(guān)部門的高度重視，近年來雖然建設(shè)實施了許多工程，但受傳統(tǒng)觀念的影響河道治理往往出現(xiàn)路徑依賴的線性，河道功能單一且整治措施少。河道管理缺乏協(xié)同性與統(tǒng)一性，與農(nóng)村建設(shè)發(fā)展實際需求不協(xié)調(diào)，與當(dāng)?shù)厝宋沫h(huán)境、自然生態(tài)、歷史不適應(yīng)。此外，村級資金十分有限且鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套難度較高，加之“兩工”政策的取消明顯增大了農(nóng)村河道治理難度，大部分河道的管護經(jīng)費來源不穩(wěn)。同時，農(nóng)村河道管理人員文化素質(zhì)普遍不高，大多為基層選拔且缺乏必要的經(jīng)驗與專業(yè)知識[7]。

總體而言，農(nóng)村河道存在治理滯后、基礎(chǔ)功能衰退、管護與治理程度低等問題。為加快新農(nóng)村建設(shè)、推進農(nóng)村河道治理以及改善農(nóng)村居民生活條件，合理設(shè)計績效評價體系就顯得非常重要。

2 河道治理績效評價的分析性

2.1 重要性

河道治理績效是指在治理過程中，地方水利部為促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、保障農(nóng)村河道質(zhì)量所做的一系列工作所取得的成果。績效評價作為體現(xiàn)各地水利部門河道治理能力的重要內(nèi)容，反映了河道整治過程中其發(fā)揮的功能效用。通過定量評價治理績效有利于公眾更具體的理解水利部門的職能，也可為河道治理能力的提升以及整治措施的優(yōu)化提供參考。目前，設(shè)立公共部門績效評價機制的必要性與重要性逐漸得到廣泛的認可，對此社會各界也已達成共識。對于促進農(nóng)村經(jīng)濟增長與保護河流環(huán)境政績考核制度改革發(fā)揮著非常關(guān)鍵的作用，其核心是在考核體系中納入環(huán)保指標(biāo)，這有利于樹立更加科學(xué)的政績觀和提高環(huán)境政策的重要地位。所以，建立科學(xué)有效的績效評價體系是提高水利部門河道治理能力的必然要求，也是響應(yīng)河道長效治理的根本途徑[8]。

2.2 效益性

(1)生態(tài)效益。農(nóng)村河道作為生態(tài)系統(tǒng)重要的載體，能夠維持河流生態(tài)平衡及農(nóng)村環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。這種生態(tài)平衡一旦被破壞將產(chǎn)生系統(tǒng)性的后果，對沿河村民生活和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成巨大的影響。其中，治理績效評價是最直接的改善農(nóng)村河道的方法，其重點表現(xiàn)在農(nóng)村生態(tài)承載力的增強、農(nóng)村生活質(zhì)量提升以及農(nóng)村河道質(zhì)量提高等方面。

(2)社會與經(jīng)濟效益。生態(tài)效益的增強在很大程度上促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，貫徹實施農(nóng)村河道治理工程有利于提高河道的排澇、灌溉和防洪功能，從根本上改善沿河居民的生活水平，為實現(xiàn)農(nóng)村社會穩(wěn)定及廣大群眾安居樂業(yè)提供保障。通過河道治理可以實現(xiàn)水流暢通、河水清澈的目標(biāo)，將親水平臺或生態(tài)綠廊等設(shè)施建于河道兩岸，能夠改善人居環(huán)境、保護與開發(fā)沿河景觀，同時可以建設(shè)“民宿”“農(nóng)家樂”等拉動第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，改變鄉(xiāng)村新面貌及改善農(nóng)村經(jīng)濟條件。因此，對于農(nóng)村河道的治理有利于加快新農(nóng)村的建設(shè)，為農(nóng)村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展提供動力。同時，河道治理績效評價體系的建立會迫使企業(yè)重視環(huán)境要素的升級與創(chuàng)新，倒逼企業(yè)改進與規(guī)整對環(huán)境有影響的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，這對改善農(nóng)村環(huán)境和確保治理工程長久效應(yīng)的發(fā)揮極其重要[9]。

總體而言，積極構(gòu)建與實施河道績效評價，有利于拉動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)增長、促進企業(yè)升級、改善人居環(huán)境及維護河流生態(tài)，對恢復(fù)河道基本功能、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和加快新農(nóng)村建設(shè)等具有重要意義。

3 基于平衡積分卡的績效評價

3.1 內(nèi)在機理

以財務(wù)為績效評價依據(jù)美國學(xué)者提出的平衡計分卡(簡稱BSC)，強調(diào)了企業(yè)績效評價中非財務(wù)指標(biāo)的作用，并按照不同屬性將戰(zhàn)略目標(biāo)細分為目標(biāo)值與可實施的指標(biāo)，包括學(xué)習(xí)與成長、內(nèi)部運行、客戶指標(biāo)、財務(wù)指標(biāo)4個方面。在公共領(lǐng)域中平衡計分卡能夠整合中短期與戰(zhàn)略目標(biāo)，對相關(guān)公共領(lǐng)域綜合利用社會、環(huán)境、文化和關(guān)鍵績效評價等指標(biāo)實現(xiàn)平衡性分析，內(nèi)在機理如圖1。

圖1 BSC內(nèi)在機理

3.2 應(yīng)用優(yōu)勢

綜合考慮平衡計分卡、關(guān)鍵指標(biāo)和目標(biāo)管理科學(xué)設(shè)計績效評價體系，且績效評價的不同階段與這3種體系設(shè)計相對應(yīng)，具體如下：

(1)績效評價的初步組織以目標(biāo)管理法為主要標(biāo)志。

(2)關(guān)鍵績效指標(biāo)法在全面績效評價的發(fā)展階段成為目標(biāo)管理的第1階段，并進一步量化各項指標(biāo)值。

(3)為更有利于長期發(fā)展從戰(zhàn)略層面出發(fā)，以總體戰(zhàn)略為核心的第1階段平衡記分卡，應(yīng)合理設(shè)置不同部門、各個層次。平衡記分卡、關(guān)鍵指標(biāo)、目標(biāo)管理反映了績效評價的不同階段，使用時要考慮具體情況合理的組織選擇。目標(biāo)管理強調(diào)了績效評價體系建設(shè)的內(nèi)部控制作用，其根本依據(jù)為整體組織目標(biāo)；關(guān)鍵績效指標(biāo)主要是指發(fā)揮關(guān)鍵作用的組織績效參數(shù)，設(shè)計的評價體系不包含與之無關(guān)的指標(biāo)；平衡記分卡是有機結(jié)合非財務(wù)與財務(wù)指標(biāo)，并強調(diào)非財務(wù)指標(biāo)重要作用的戰(zhàn)略框架體系，其指導(dǎo)性、操作性較強，利用定性與定量參數(shù)之間的相互關(guān)系反映整體績效狀況。

根據(jù)以上績效管理工具可知，農(nóng)村河道治理的關(guān)鍵是各地方水利部門，績效體現(xiàn)在財務(wù)指標(biāo)(經(jīng)濟效益)、非財務(wù)指標(biāo)(社會與經(jīng)濟)等方面。因此，平衡記分卡是更平衡、更全面的建設(shè)河道治理績效評價體系的理論工具。

3.3 評價體系

以各地水利部門為核心，利用平衡記分卡構(gòu)建績效評價體系，該體系涉及范圍廣、相關(guān)利益主體多且指標(biāo)量化難度高。同時，河道治理屬于一項長期性的攻堅克難工程，如何有效結(jié)合短期與長期戰(zhàn)略目標(biāo)選擇合理的指標(biāo)非常關(guān)鍵。所以，必須遵循以下原則科學(xué)構(gòu)建相關(guān)指標(biāo)體系。

(1)客觀性。該原則是指在為減少人為主觀的判斷客觀有用平衡計分卡，以有效的績效評估工具構(gòu)建指標(biāo)體系。平衡計分卡涉及學(xué)習(xí)與成長、內(nèi)部流程、客戶、財務(wù)等方面指標(biāo)，指標(biāo)的選擇應(yīng)客觀科學(xué)的考慮這4方面要求，利用整體思維從不同的利益主體出發(fā)分析河道治理情況。

(2)科學(xué)性。該原則是指評價體系要包括數(shù)值量化指標(biāo)且能夠反映實質(zhì)性的內(nèi)容，有的指標(biāo)數(shù)據(jù)能夠直接測控提取，而有的指標(biāo)無法量化確定，如村民滿意度等。然而，針對此項指標(biāo)可以利用合適的量化方法加以處理，如設(shè)置評分檔次、設(shè)計調(diào)查問卷等，由村民按照其喜好程度對難以量化的指標(biāo)進行打分。綜合應(yīng)用定量與定性指標(biāo)構(gòu)建評價體系，能夠進一步提升該體系的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

(3)適用性。在實踐與理論相結(jié)合的基礎(chǔ)上建立河道治理績效評價體系，該體系要符合農(nóng)村實際情況，如河道功能、污染源、河道結(jié)構(gòu)、河長及水域面積等，并且適用于農(nóng)村地區(qū)。另外，為防止出現(xiàn)指標(biāo)冗余，要結(jié)合研究區(qū)實際情況有針對性的收集相關(guān)信息，提取有效的數(shù)據(jù)。本文遵循以上原則，從多個不同角度構(gòu)建較為系統(tǒng)、完善的績效評價體系，如表1。

表1 基于平衡計分卡的績效評價體系

4 結(jié) 語

(1)由各地水利部門完成整個問卷調(diào)查及績效考核數(shù)據(jù)收集等工作，采用百分制以加權(quán)平均數(shù)對績效考評打分，通過透析各績效目標(biāo)使其可量化、具體化。根據(jù)關(guān)鍵指標(biāo)有機結(jié)合后期控制措施與績效指標(biāo)，將績效評價等級劃分為優(yōu)秀、良好、合格、不合格4級，相應(yīng)的評分區(qū)間為超過90分、80～90分、60～80分、低于60分。

(2)農(nóng)村河道作為組成人居環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的重要部分，其環(huán)境質(zhì)量與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)，通過研究績效評價體系可為農(nóng)村河道治理長久效應(yīng)的發(fā)揮、治理方案優(yōu)化等提供科學(xué)指導(dǎo)。