中國農村土地制度變遷的博弈分析

□夏飛龍

（云南師范大學經濟與管理學院 云南 昆明 650500）

1 農村土地制度的概念界定

土地制度是社會經濟制度的重要組成部分，確定了社會中人與人之間因土地的所有權和產權而產生的各種經濟關系。理論界對土地制度的定義各不一樣。土地制度有廣義和狹義之分。廣義的土地制度包括有關土地的一切制度，諸如土地所有和使用、土地開發利用以及土地價值衡量等制度。狹義的土地制度包括土地所有、使用和國家管理制度。鄭景驥（2006）[1]認為，土地制度是因土地而結成的人與人之間的關系，包括經濟關系與法權關系。

文章傾向于土地所有制的狹義定義，認為土地制度是人類社會一定發展階段上對適應特定國家發展戰略而形成的有關土地的所有權和產權關系，具體表現為土地的占有、使用、收益和轉讓等權利。

在我國，土地制度包括城市土地制度和農村土地制度。農村土地制度是指農民以土地為紐帶而形成的人與人之間的關系，具體表現為土地的占有、使用、收益和轉讓等權利。

在現階段，與城市土地為國家所有制不同，農村土地為集體所有制。農村集體土地可分為三大類。第一，農用地，指用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、養殖水面等。第二，農村集體建設用地，包括宅基地、公共設施用地以及農村集體經濟興辦鄉村（鎮）企業的經營性用地。農村集體經營性建設用地是指興辦鄉村（鎮）企業等具有生產經營性質的農村建設用地，不包括農民宅基地和農村公共設施用地。第三，未利用土地和荒地等。

文章研究對象包含前兩類，主要包括農用地、宅基地和農村集體經營性建設用地。

2 制度與制度變遷的文獻回顧

經濟學界已經達成共識，認為制度對經濟績效有重要的影響。一般而言，制度是為決定人們的相互關系而設定的一些規則，可以降低人們相互作用時的不確定性，其存在是由制度的安全作用和經濟作用決定的。制度既可以是正式的，也可以是非正式的，兩者的不同組合構成社會的不同制度結構。制度有相對穩定性的特征，但隨著經濟的發展，制度也會發生變遷。

諾斯認為制度變遷是指制度的替代、轉換與交易等過程，是一種制度均衡-非均衡-均衡的過程[2]。所謂制度均衡，就是人們對既定制度安排和制度結構的一種滿足狀態或滿意狀態，因而無意也無力改變現行制度。

任何一項制度安排和制度選擇都是人們依據成本-收益分析權衡及其選擇的結果。一種制度安排和制度結構只要其收益大于零，且在各種可供選擇的制度安排和制度結構中凈收益最大，這時的制度狀態就是制度均衡。反之，制度非均衡就是人們對現存制度的一種不滿意或不滿足，欲意改變而又尚未改變的狀態。人們之所以出現了不滿意或不滿足，是由于現行制度安排和制度結構的凈收益小于另一種可供選擇的制度安排和制度結構，也就是出現了一個新的盈利機會。

林毅夫（2010）[3]將制度變遷分為誘致性變遷和強制性變遷。誘致性變遷是指一群（個）人對制度非均衡所產生的盈利機會做出反應所產生的自下而上的漸進性變遷。強制性變遷是指由政府授意引起的制度變遷。誘致性變遷必須是由在原來制度下的某種獲利機會無法獲取所引起的，但同樣常常需要政府的行動來促進。

2.1 誘致性制度變遷

誘致性變遷的主體是社會中的組織或個人。諾斯認為最具代表性的主體是社會中的企業家。誘致性變遷得以發生，賴于現有制度出現非均衡而產生了盈利機會，企業家可通過改變現有制度安排或制度結構可獲得凈收益。因此，制度非均衡是誘致性變遷的起始點。林毅夫認為引起制度非均衡的原因有4 個：第一，制度選擇集合的改變；第二，技術變遷；第三，要素和產品相對價格的長期變動；第四，其他制度的變遷。諾斯從變遷主體出發，將制度變遷的原因歸納為相對價格或偏好的變化。

誘致性制度變遷最終能否實現，還取決于制度創新者是否能獲得制度變遷的預期收益和成本。正式制度的誘致性變遷和非正式制度的誘致性變遷不同。

正式制度的變遷需要得到受制度約束的全體成員的一致同意才可實現，因此需要制度創新者花費資源去組織、談判，以爭取到全體成員的一致同意。我國農村家庭聯產承包責任制是農民靠自己的力量對正式制度——土地制度的誘致性變遷的典型案例。

非正式制度的誘致性變遷不需要取得受制度約束的群體的一致同意，可以首先是制度創新者的單個行動，其他人會認為他違反現有的規則；只有當所有人都放棄原有規則而遵守新的規則時，才會發生非正式制度的誘致性變遷。這樣的例子有社會價值觀、道德、習俗等變遷。

2.2 強制性制度變遷

強制性制度變遷的主體是政府。為了分析政府的決策行為，一種令人滿意的方法是分析控制政府的政治家的行為。政治家與具有有限理性的個人一樣，關心自己的生存、權利及財富，為了維護自己的統治，采取一切他認為合適的策略使自身效益最大化。也就是說，政治家是否變遷一項制度，取決于這一制度變遷帶來的政治凈收益（等于政治收益減政治成本）。在衡量政治收益和成本時，政治家會關注稅收凈收入、政治支持以及其他會進入政府效用函數的商品（如聲望、歷史地位等）。

強制性變遷的對象一般為正式制度，其影響因素包括政治家的偏好和有限理性、社會意識形態、官僚政治及代理問題、集團利益沖突和社會科學知識的局限等。

3 中國農村土地改革的博弈分析

從博弈角度看，制度是博弈的規則。只有制度創新者的制度創新凈收益（制度創新的收益與制度創新的成本只差）大于零，制度變遷才可能發生。博弈的參與者包括中央政府、地方政府及村集體組織、農民。中央政府作為權利中心，是制度的創新者，也是制度創新的第一行動集團。地方政府和村集體組織作為中央政府的代理者，是制度變遷的執行者。

在1980 年財政分權改革之前，地方政府和村集體組織與中央政府保持高度一致。在財政分權改革之后，假設地方政府和村集體組織是經濟人，追求自身利益最大化；中央政府與其是委托代理關系，存在利益不一致的情況。農民作為博弈的參與者，也會追求自身利益的最大化。農民雖然人數眾多，但是集體行動的交易費用過高，存在“數量悖論”問題，這決定了農民在制度變遷中的談判勢力最小。

中央政府作為制度變遷的第一行動集團，是否會作出農村土地制度改革的決策，取決于農村土地改革所帶來的預期收益和預期成本，這根據中央政府領導人最大化效用目標作出決策。各不同的博弈參與者根據自身收益最大化采取行動，影響中央政府進行農村土地改革的邊際收益和邊際成本，最終影響農村土地改革。

產權包括占有權、使用權、收益權和轉讓權。所謂完全產權指的是對物品行使所有的權利，然而在現實中通常只有對物品享有部分權利。例如在家庭聯產承包責任制改革前，農民對土地只有使用權。因此，產權完全化程度指的是對物品擁有的權利的大小與完全產權之比。

中央政府-地方政府-村集體組織-農民的4 層博弈模型如圖1 所示。圖1 中，橫軸表示農村土地產權完全化強度，由左到右依次增強，0 為農民完全不擁有土地產權，1 為農民擁有對土地的完全產權；縱軸表示農村土地制度改革給中央政府帶來的邊際政治成本和邊際政治收益。通常，隨著制度改革程度越大，改革受到的阻力越大，導致邊際政治成本越高。隨著改革紅利不斷釋放，改革的邊際收益會遞減。對于中央政府而言，滿足最大預期凈收益的均衡點即為邊際收益與邊際成本相等之處。

3.1 第一階段（財政分權改革之前）

新制度經濟學形成了以交易理論為基礎的完整產權理論，稱為現代產權理論?，F代產權理論表明，通過明確產權，安排產權關系和產權制度，降低交易費用，市場機制下經濟當事人平等自愿交易，可實現資源的微觀層面優化配置?？梢?，農村土地產權完全化程度越高，越有利于實現農村土地優化配置，提高農業經濟績效。

在中華人民共和國成立初期，中央政府領導人的偏好是將工業作為經濟發展的重點，農村經濟主要為工業發展提供廉價的原料和生活資料。在馬克思經濟學理論的指導下，實行農村集體所有制成為必然，人民公社是主要的農業組織形式。在這種一元化的思想統治下，邊際政治收益和成本為MR0和MC0，實現的農村土地制度均衡為A 點。隨著中央政府領導人偏好的變動和計劃經濟體制意識形態的弱化，地方政府和村集體組織的利益保持一致，表現為對農村土地制度變革的容忍。此時，對農村土地的改革的邊際成本下降為MC1。農民由于處于極度貧困狀態，有強烈的制度改革激勵。這使得農村土地制度改革的成本進一步下降為MC2，實現A→B 的農村土地制度均衡轉變。在這一階段，農村家庭聯產承包責任制的改革，得到了博弈各方的一致認可，因此才能在之后幾年迅速向全國范圍內推廣。

3.2 第二階段（財政分權改革后）

隨著以經濟建設為中心方針的確立，我國經濟體制經歷了由計劃經濟體制向市場經濟體制的變革。改革不斷深化，激勵中央政府對農村土地制度進行改革，表現為農村土地流轉、農村宅基地使用權流轉和農村集體經營性建設用地入市改革等。改革是朝著農村土地產權完全化程度更高的方向發展，這會提高農村土地的配置效率，從而提高經濟效率。在理想狀態下，改革的邊際收益由MR0向MR1提高，土地制度均衡為C 點。

然而，分權體制卻動了地方政府“蛋糕”。在現有征地制度下，各級地方政府依賴出讓土地獲得財政收入。行政劃撥的土地配置方式，使地方政府官員擁有尋租的機會。模糊的征地補償機制下，地方政府以低價格的土地擴張城鎮建設，提高政績。深化農村土地制度改革，使土地的產權回到農民手中，實行市場化定價，使地方政府的利益受到沖擊。這就使得土地的深化改革受到地方政府的阻擾。

同時，深化農村土地改革，村集體組織官員會喪失對本村的集體經營建設用地的實際處置權，其經濟收益也會下降。在追求自身最大化收益的驅使下，地方政府和村集體組織聯合起來對改革進行阻擾，表現為由MC2向MC3提高。與此同時，由于前一階段的土地制度改革使得農民的生活大為改善，農民對制度變革的需求并不是很強烈，因此對中央政府的制度改革供給大多持中立態度，對邊際收益和邊際成本影響不大。農村土地改革下，實際均衡為D 點而不是C 點。

4 結束語

由中央政府-地方政府-村集體組織-農民的4 層博弈來看，由于地方政府及村集體組織的阻擾，現階段的農村土地改革應該在D 點（B 點和C 點之間）均衡。中央政府作為權力中心，在制度變遷中天然具有談判優勢。可以預見，農村土地制度的改革必然由均衡D 點向均衡C 點靠攏。要使農村土地制度改革順利進行，中央政府必須在聯合農民的同時，協調好地方政府和村集體的利益。