黨領導村級權力監督的回顧與啟示

陳晨

摘 ? 要：建黨一百年來村級權力監督主要經歷了萌芽、初步建立、深化改革和全面創新的歷史過程。從政黨-國家-社會的研究視角，村級權力監督的演變邏輯可以概括為：從宣傳式教育向制度化約束轉變，從單一性治理向系統性治理轉變，從運動式參與向法治化參與轉變。在一百年來村級權力監督的艱辛探索實踐中，中國共產黨在村級權力監督運行方面積累了彌足珍貴的歷史經驗，特別是在黨的領導、以人民為中心、綜合監督和法治思維等方面為新時代創新村級權力監督體制機制提供了啟示。

關鍵詞：村級;權力;監督

中圖分類號：D267 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2021.06.004

文章編號：1009-6922（2021）06-24-06

村級權力監督是全面從嚴治黨向基層延伸的基本內容，也是高水平全面建成小康社會和推進鄉村治理體系和治理能力現代化的內在要求。建黨一百年來，村級權力監督制度不斷完善，監督機制不斷豐富，監督實踐不斷創新，深入考察建黨一百年來村級權力監督的演進與邏輯，對于加快村級權力監督體系建設具有一定的理論意義和實踐價值。

一、建黨一百年來村級權力監督的演變歷程

中國共產黨歷來重視農村工作，并在長期的革命、建設和改革實踐中，就如何監督村級權力進行了不斷的探索和實踐。中華人民共和國成立前，黨主要在革命根據地對村級權力的監督進行初步的探索。中華人民共和國成立后，國家政權全面介入鄉村，村級權力監督機制初步確定，但由于種種原因，該階段的探索出現曲折，直至改革開放，村級權力監督步入正軌，并在體制機制上進行了深入改革。黨的十八大以后，村級權力監督進入全面創新階段。

（一）萌芽階段（1921—1949）：思想教育、黨內監督與整頓村級財政相結合

黨在創設初期就高度重視農村。1927年召開的“八七會議”確定了土地革命和武裝起義的總方針，將黨的工作重心由城市轉向農村。抗日戰爭爆發后，中國共產黨廣泛開辟敵后戰場和建立敵后抗日根據地，許多貧苦工農出身的積極分子取得了管理根據地農村的地位。村民通過政治參與直接介入到管理中來。但是，由于農民黨員干部文化水平和政治理論水平相對較低，其無產階級思想尚未形成，個人權威代替組織權威的現象時有出現。毛澤東同志曾指出：“黨內種種不正確思想的來源，自然是由于黨的組織基礎的最大部分是由農民和其他小資產階級出身的成份所構成的。”[1]

該階段，村級權力監督的主要形式有：一是思想政治教育。這是建黨初期對村級權力監督的主要形式。特別是以農民運動為主要載體，黨開展了廣泛的農民思想政治教育活動，如制定農民問題和農民教育相關政策，開辦農民夜校和農民運動講習所等。二是實施黨內監督。如《陜甘寧邊區各級政府干部獎懲暫行條例（草案）》明文規定：“腐化墮落、假公濟私、貪贓枉法、包庇蒙蔽者”應予懲戒[2]。三是整頓村級財政。如晉察冀邊區行政委員會規定了村財的收入和支出的具體內容，出臺了《晉察冀邊區行政委員會關于村概算的規定》等文件，規定以邊區村財政委員會負責擬定村財政，然后呈交給村民代表大會，經由村民代表討論，決定通過后再提交區公所審核并轉縣政府備案[3]。

（二）初步建立階段（1949—1978）：國家政權全面介入，群眾性政治運動突出

中華人民共和國成立以后，為迅速恢復和發展國民經濟，黨領導農民全面開展土地改革。到1952年底，全國基本完成了土地改革。1958年8月，《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》對“人民公社是形勢發展的必然趨勢”等六個方面的問題進行了討論。人民公社實行“政社合一”。但是權力的高度集中和生產力量的高度集聚使農村資源實現了更高程度的整合，受高指標、浮夸風和“共產風”等影響，村級權力濫用、失范等現象一定程度存在[4]。

這一時期，村級權力監督的主要形式有：一是發動群眾政治運動。中央相繼在農村掀起“三反”“五反”運動、整風整社運動、社會主義教育運動。如為了從根本上解決“共產風”問題，1960年中共中央發出《關于農村人民公社當前政策問題的緊急指示信》，明確要“放手發動群眾，整風整社”[5]。二是開展廉政教育。在各類運動中加強思想政治教育，如在農村中開展“三反”運動，強調“教育為主，懲辦為輔”，“目的是團結和教育極大多數”[6]。三是建立村級監察組織。1962年，黨的八屆十中全會上正式通過的《農村人民公社工作條例（修正草案）》明確規定了人民公社各級監察組織的職權，如“檢查干部有沒有侵犯社員的公民權利和社員權利，有沒有其他違法亂紀的行為”，“檢查徇私舞弊、鋪張浪費、多吃多占、貪污盜竊和破壞公共財產的行為”等。它在機制上強調了中央的監管，明確提出了中央監察機關可以“直接過問”[7]。

（三）深化改革階段（1978—2012）：群眾自治機制不斷深化，監督機構普遍建立

隨著改革的深入發展，農村社會環境發生了顯著變化。1982年，村民委員會被寫入《中華人民共和國憲法》，這明確了村級群眾性自治組織的法律地位。但是這一時期，許多村干部特別是一些富裕村、城中村的干部權力明顯增大，在涉及征地、拆遷、項目建設等問題時，有關部門需要依靠村干部幫助推進工作。如何加強對村級公共事務的規范和管理顯得尤為迫切。

這一時期，村級權力監督的主要形式有：一是建立村級權力監督機構。1987年，《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》對村民委員會的監督機制等內容進行了規定，要求“收支帳目應當按期公布，接受村民和本村經濟組織的監督”。2004年，浙江省金華市武義縣后陳村建立了村務監督委員會，負責對村級村務、財務等實施監督。2010年，修訂后的《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規定：“村應當建立村務監督委員會或者其他形式的村務監督機構。”此后，村務監督委員會在全國各村普遍設立。二是突出強調村務公開。1997年8月，民政部下發的《關于進一步建立健全村務公開制度深化農村村民自治工作的通知》，要求各地民政部門提高認識，加大對村務公開工作的指導力度。1998年修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》提出：“村民委員會實行村務公開制度。”2006年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強農村基層黨風廉政建設的意見》進一步明確規定：“全面推進鄉鎮政務公開、村務公開和黨務公開。”三是創新監督機制。制度的完善推進了村級權力監督的擴面提質，各地突出問題導向，相繼探索出了一系列行之有效的民主監督形式。如：2002年，天津市薊縣開始探索試行《村“兩委”班子履行職責承諾書》和《村民權利義務約定書》。該承諾書和約定書明確規定了村“兩委”班子必須怎么辦和群眾可以做什么，實現了村干部和村民的雙向約束和雙向監督;2001年，中共溫嶺市委推進基層民主政治建設，組織和引導群眾廣泛參與對公共事務的決策、管理、監督，并把“民主懇談”引入鄉鎮人代會的預算審查、監督過程。

（四）全面創新階段（2012至今）：黨的領導不斷強化，監督體系基本形成

黨的十八大以來，習近平總書記就推進全面從嚴治黨向基層延伸作出一系列重要論述，多次強調要推進全面從嚴治黨，必須做好抓基層、打基礎的工作，這為村級權力監督提供了基本遵循。2017年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于建立健全村務監督委員會的指導意見》，從定位、職責權限、監督范圍、工作方式、管理組織等方面為村級權力監督指明了方向。

這一時期，村級權力監督的主要形式有：一是強化黨的領導。《關于建立健全村務監督委員會的指導意見》明確規定：“村務監督委員會的各項工作都要在黨的領導下進行。”以村務監督委員會誕生地——武義為例，其村務監督委員會主任100%由村黨組織成員兼任。2019年，中共中央印發的《中國共產黨農村基層組織工作條例》第七條規定：“農村經濟組織、社會組織具備單獨成立黨組織條件的，根據工作需要，可以成立黨組織，一般由所在村黨組織或者鄉鎮黨委領導。在跨村跨鄉鎮的經濟組織、社會組織中成立的黨組織，由批準其成立的上級黨組織或者縣級黨委組織部門確定隸屬關系。”這意味著村黨組織全面領導隸屬本村的各類組織和各項工作。二是建立立體化監督體系。2018年，《中華人民共和國監察法》出臺，明確將“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”納入監察范圍。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》明確提出形成“全程實時、多方聯網的監督體系”。這個部署既體現了中國共產黨對建構村級權力監督體系的政治考量，也反映了村級權力監督體系在鄉村治理體系中的重要地位。三是數字化監督平臺的運用。隨著數字化技術的普及，村莊借助電視、廣播和網絡開展監督較為普遍。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《數字鄉村發展戰略綱要》提出：“推動黨務、村務、財務網上公開，暢通社情民意。”2020年，農業農村部、中央網絡安全和信息化委員會辦公室印發的《數字農業農村發展規劃（2019—2025年）》明確提出：“逐步實現信息發布、民情收集、議事協商、公共服務等村級事務網上運行。”實踐中各地也在積極探索，如：2014年，山東省壽光市在全市推行“網上陽光村務”監督平臺;2019年，浙江省義烏市開通“村務清廉釘辦”平臺等，暢通了村民監督的渠道。

二、村級權力監督的演變邏輯

建黨一百年來，隨著中國共產黨自身所處的歷史方位的深刻變化，村級權力的監督在政黨、國家和社會層面均發生了重大的歷史性轉變：推動村級權力監督從事前教育為主到以教育和制度并重的全過程監督，從國家政權的單一監督到多元系統性監督，從無序監督走向規范監督。

（一）政黨向度：從宣傳式教育向制度化約束轉變

農村權力監督的發展，一個重要指向是要在黨的領導下，深入推進基層民主自治，涵養山清水秀的基層政治生態。建黨初期，新生政權將村級干部的權力濫用定性為“干部作風”問題，所以教育成為權力約束的主要形式。在人民公社時期，開展教育是運動型監督最為明顯的特征。這一時期，雖然從國家層面制定了若干村級權力監督的政策，但都散落在各種具體制度之中，且由于制度和機制的不完善，其實際對村級權力的監督作用較為有限。改革開放后，各類監督制度漸成體系，黨中央從全局視角對村務公開、民主管理和村務監督等進行了頂層設計，為深化村級權力監督提供了制度保障。特別是《中華人民共和國村民委員會組織法》對村級監督機制和監督結構進行了明確的界定，《關于建立健全村務監督委員會的指導意見》《農村基層干部廉潔履行職責若干規定（試行）》《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》等一系列配套制度的制定，體現了村級權力監督運用法治思維和制度規范基層權力運作的過程。

（二）國家向度：從單一性治理向系統性治理轉變

土地革命勝利后，新生政權得以深入中國鄉村社會內部。中華人民共和國成立后，在高度集權的計劃經濟體制下，國家層面從鄉村汲取資源反哺城市，于是村級權力承擔了國家下派的各項任務，普通村民權力運作空間被極度壓縮。這一時期，村莊雖然建立了村級監察組織，但其作用發揮有限。稅費改革后，隨著農村經濟社會的快速發展，資金、資產、資源在農村基層加速聚集，農村可調配的資源、資金日漸增多，村干部手中的權力也越來越大，農村基層的利益矛盾與沖突更加多元、復雜。這也促使黨政部門采取廉政教育、財務審計、履責督查等方式約束村級權力。與此同時，農民的平等意識、監督意識、維權意識不斷增強。各地結合實際自發創造出具有“草根性”的監督組織和監督機制，如：浙江省武義縣的“村務監督委員會”、浙江省寧海縣的“村級小微權力清單三十六條”等。政府持續不斷完善村務監督制度。最終，這些創新上升為國家制度，實現了基層實踐與頂層設計的良性互動。

（三）社會向度：從運動式參與向法治化參與轉變

抗日戰爭初期，群眾運動較為溫和，且農民與干部地位上的平等使得農民的民主監督權力在形式上有了保障。但是，為應對抗戰困難，鞏固根據地，群眾運動逐漸走上激進的階級斗爭模式[8]。在人民公社后期，針對基層出現的干部作風問題、腐化問題，國家通過向農村基層派駐工作隊的形式對基層干部開展社會主義教育運動等群眾運動，以揭發、教育、批判等方式監督基層干部的權力。“在相當長時間，中共的領導人認為這是由于反對革命的力量破壞及新興精英的‘蛻化變質所引起的。為此，中共通過從外部派工作隊的方式持續不斷地開展政治運動加以整肅。”[9]這種政治式群眾運動存在著盲目性、不可控性、缺乏規范性等缺陷。為了改變這一現狀，村級群眾自治組織建立并不斷完善，村級權力監督逐漸超越以往運動式、功利化的“群眾運動”，轉向常態化、法治化的“群眾路線”。各地通過實施民主懇談會、民主聽證會、民主議事會和民情溝通日等形式，主動組織、引導群眾參與農村政策制定、實施、監督，將涉及村里公共利益的“人”“事”“財”作為監督對象，將監督貫穿于整個村莊公共事務管理的過程中，充分調動群眾參與村級權力監督的積極性，暢通村民常態化行使民主權利的通道。

三、村級權力監督演變的經驗啟示

建黨一百年來，村級權力監督在政黨、國家和社會層面均取得了明顯的成效。這些成效不僅體現在小微權力腐敗案例的查處上，也體現在黨的基層執政合法性的鞏固和執政能力的提升上。在一百年來村級權力監督的艱辛探索實踐中，中國共產黨在監督村級權力運行方面積累了彌足珍貴的歷史經驗，為新時代創新村級權力監督體制機制提供了啟示。

（一）堅持黨的領導，著力鞏固黨的基層基礎，發揮黨對村級權力監督的政治引領作用

政黨組織在鄉村政治整合中發揮著重要的作用[10]。村級權力監督的演變伴隨鄉村社會結構的巨大變遷和黨自身建設的發展。黨組織作為鄉村治理的核心主體，逐步嵌入鄉村社會結構和社會行動中，鞏固黨的執政基礎和引領社會治理。在村級組織體系中，黨支部是領導核心，監委會是監督機構。只有堅持黨的領導，才能保證村級權力監督朝著正確方向前進，才能保證權力有序行使。

新時代，加強村級權力監督的根本點在于：通過黨建嵌入，發揮政黨力量的政治資源、組織資源和黨政資源等比較優勢，使黨的基層組織在鄉村社會得到延伸和滲透。一是加強政治領導。加強對村級組織的領導，謀劃村務監督發展方向、基本原則、重大政策，鞏固發展好村黨組織領導下的農村現代治理格局。二是加強組織領導。積極推進村黨組織班子成員兼任村民委員會成員、村黨組織副書記或分管紀檢工作的成員兼任村務監督委員會主任，提高村民代表中的黨員比例，從制度上保證黨組織對基層各類組織的領導。三是加強工作領導。完善村級重大事務決策“五議兩公開”機制，積極支持村務監督委員會依法行使職權，把基層黨建和基層治理及規范村級運行結合起來，不斷夯實基層基礎。

（二）堅持以人民為中心，著力貫徹黨的群眾路線，發揮群眾在監督中的主體作用

毛澤東曾多次強調“讓人民來監督政府”。黨的十九大報告中，習近平總書記強調“讓人民監督權力”。人民群眾亦是村級權力監督的主體，但依靠人民群眾并不等同于一定要發動群眾運動。改革開放前，群眾運動成為村級權力監督的主要形式之一，并長期被納入“以階級斗爭為綱”的軌道，這種做法曾使農村經濟、社會為此付出了沉重代價。改革開放后，村級權力監督的歷史演變展示了群眾對自身利益的關注、對法律賦予監督權的行使、對村級治理現代化的探索實踐，是基層群眾首創精神的集中體現。特別是黨的十八大以來，黨領導并帶動群眾共同參與村級權力監督，形成了黨領導下的利益協調機制，打造了共建共治共享的鄉村治理格局。

新時代，加強村級權力監督的關鍵點在于：提振村民對權力監督和鄉村治理的信心，提升他們對權力監督的關注度、參與度，強化利益相關性和組織化程度，實現農民對農村的身份回歸、利益回歸和情感回歸。具體而言，一是要通過監督方式方法的創新拓展使村級公共產品、公共服務、公共決策供給與村民參與有機結合，增強村民的獲得感，從根本上提高村民自愿參與監督的積極性。二是要增強村級權力監督組織成員的監督能力。突出政治標準，鼓勵鄉鎮以購買服務的方式引導專業人員進入村務監督委員會隊伍。針對不同村的特點，精準配備民情監督員，增強群眾監督力量。三是要保障和落實群眾的監督權，規范集體資產、農民建房、干部報酬、財務收支管理等村務工作，滿足人民群眾在民主、法治、公平、正義等方面的新期待，把黨的群眾路線貫徹到治國理政的全部活動之中。

（三）堅持綜合監督，著力健全村級權力運行體系，搭建立體監督網絡

村級權力監督不斷演進的內在驅動力來自基層黨委政府和鄉村社會對村莊有效治理的共同訴求，破解權力不對稱和信息不對稱下的“信任危機”。從“結構”視域下的權力監督與制約理論來看，村級小微權力監督系統實現了從黨的一元監督到“書記-主任”二元制約，再到多元監督的權力配置之結構轉換，監督系統內部權力結構的轉換必然引起監督系統的重新構建。歷史經驗也證明，隨著農村社會的快速變遷和原子化程度不斷加深，完全依靠村級內生力量實現有效監督顯然是不現實的，而是需要國家進一步整合權力，為有效監督提供條件，從而實現農村治理有效。

新時代，加強村級權力監督的著力點在于：理順村級組織之間的關系和權力運行機制，實行監督力量的系統整合，規范村級權力的有序運行，推動監督機制的上下貫通。一是整合監督力量。構建紀檢監察監督、“第一書記”監督、村務監督委員會監督和村民群眾監督的高效融合體系。優化村級班子結構，全面推行村務監督委員會與村級紀檢組織、村經濟合作社監督委員會的合署運作。二是規范村級權力運行。制定“小微權力”清單，繪制村級重大事項決策流程圖。嚴格執行村級重大事項決策“五議兩公開”制度，推行村級事務票決機制，實行村級重大事項提級管理。三是創新監督方式。運用村級權力智慧監督系統，突破傳統監督形態，對村級權力監督組織“賦能”、對村民“賦權”，為村民監督權的實現提供可能和技術支持，進而使村級治理走向“以民為本”的治理轉型之路。

（四）堅持法治思維，著力推進村級權力監督的制度建設，建立健全監督機制

加強制度建設，形成完善有效的監督機制，是強化權力監督的根本途徑。改革開放以前，村級權力監督注重從思想道德上加強對人的教育和“改造”，忽視從制度上強化對權力的規制和約束，這導致監督出現隨意性甚至破壞性。只有作出規范的剛性制度安排，把權力運行納入法治軌道，才能保證村級權力監督的穩定性、連續性和有效性。

新時代，加強村級權力監督的支撐點在于：突出用制度管權、管事、管人，著力把村級權力關進制度的籠子，把厲行法治作為治本之策，圍繞授權、用權、制權等環節，完善決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制。一是在用制度管權上，明確村級權力事項內容、實施主體、權力依據及操作流程，進一步健全“小微權力”規范運行體系。二是在按制度辦事上，總結、提煉村級權力監督的經驗做法，構建包含監督內容、監督方式、監督流程等要素在內的村務監督標準體系。加強對村級決策事務運行的事前、事中、事后監督，健全村級重大事項糾偏機制，建立村干部廉情評價體系，進一步完善監督制衡機制。三是在靠制度管人上，圍繞村務監督委員會成員的考核、保障、退出機制等方面，著力形成相互配套、相互銜接的激勵體系。各項村務監督制度有機聯結成一個科學完整的閉合系統，以此保障整個監督工作的良性運作，有效實現制度對權力的規制功能。

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