重慶土地儲備制度及其實踐之評析

文/李為科 孟圓華 彭光明

一、引言

土地儲備制度是我國城市土地管理的重要創新，是我國城市土地管理的重要內容，對于完善土地市場具有重要意義。自2001年以來，國務院先后印發了《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》、《國務院關于促進節約集約用地的通知》等文件，對規范運行土地儲備制度提出了明確要求。隨后，國務院相關部門制定了相應的政策法規，為這項制度的規范健康運行創造了良好的制度環境。實踐證明，土地儲備制度作為我國土地使用制度改革的重要內容，作為政府宏觀調控的有效手段，在規范和培育土地市場、增加地方財政收入、促進經濟社會發展等方面發揮了積極而重要的作用。

二、重慶實行土地儲備制度的背景和制度體系發展沿革

2002年之前，重慶市經營性用地呈現協議出讓多、毛地出讓多，土地一級市場巨額增值收益被房地產商占有的不正常境況。2002年以后，按照中央的要求，采取得力措施，探索出了一條深化土地使用制度改革、加快土地資本化進程之路。針對重慶市城鄉二元結構矛盾突出及百廢待興、基礎設施欠賬多的市情，建立了土地儲備制度，根據不同投融資方向相繼組建了市地產集團、市城投公司等市級儲備機構，并制定了國有土地儲備整治管理辦法，形成了 “一個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”的土地儲備出讓良性循環機制。特別是國土資源部聯合相關部委出臺的《土地儲備管理辦法》（國土資發〔2007〕277號）、《關于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發〔2012〕162號）實施后，重慶市進一步健全了土地儲備機制，相繼出臺了《重慶市人民政府辦公廳關于進一步規范土地儲備管理的通知》（渝辦發〔2011〕號）以及相關貫徹實施意見，從土地儲備機構設置與管理、土地儲備審批權限、土地儲備審批條件、土地儲備年度儲備和融資規模設定、土地儲備整治行為規范、貸款用途方向監管、土地儲備機構職責、土地儲備登記監管機制、儲備土地調度和管理強化、土地儲備備案建立等方面進一步予以了規范，促進了重慶市土地市場健康、良性發展。

三、重慶土地儲備整治融資范式的核心

（一）按照長期儲備規劃，一次性儲備，分年整治出讓

土地儲備不是竭澤而漁，為下一任政府留下財政窟窿，而是遵循建設用地供需規律，建立近、中、長期有序供應機制，有計劃地儲備整治出讓土地。以市地產集團近三年整治出讓土地的情況來看，年均土地供應量約7000畝左右，約占其儲備土地總量的5%。

（二）建立市、區兩級共同參與分配的模式

土地儲備牽涉面廣，既涉及轄區政府的切身利益，又關系到整個城市的發展。因此，只有發揮市、區兩級政府的主動性和積極性，才能更好地完善土地儲備制度。重慶市、區兩級儲備土地收益分配比例，最初是市、區55：45，后來調整為50:50。該收益分配比例的調整，有效地調動了區政府的積極性，加快了整治、出讓、開發時序及基礎設施建設的進程，促進了主城一體化進程。

（三）堅持商業開發和公共設施開發并重，儲備土地2/3用于公共服務，儲備土地1/3用于商業開發

確立儲備土地使用原則，雖然從近期看，影響了儲備土地增值收益，但是從長遠看，反而促進了城市快速發展和民生改善。近十年來，市地產集團、市城投公司為完善城市功能，提升城市形象，利用儲備土地建設了一大批具有標志性的市政基礎設施和文化設施，同時也促進了這些設施周邊儲備土地的增值。在公共租賃住房用地保障方面，重慶市在全國率先大規模建設公共租賃住房，堅決踐行以民為本的理念，優先選擇環境宜居、交通便捷、配套齊全的儲備土地約3萬畝，采取劃撥方式供應，落實了保障房用地。

（四）儲備土地要實現“兩個良性循環”，即儲備土地抵押融資循環和儲備土地整治出讓增值回收循環

其一，儲備土地可以向銀行申請抵押貸款，但貸款資金不能挪作他用，只能用于土地整治開發，促進土地增值，進而防止銀行呆壞賬發生。其二，招拍掛獲得的土地收益，可以形成預算外資金，再向銀行抵押融資，投入城市公共基礎設施等項目建設，形成良性循環。

（五）儲備土地要切塊包干，按規劃帶項目平衡投入產出，做好債務的“防護墻”

如果一座城市所有的儲備土地都打包平衡，就會出現“拆東墻補西墻”的情況，因此，重慶市堅持“按規劃、帶項目、批土地”。按規劃，指公司的土地運作一定要符合城市的統一規劃；帶項目，指結合城建項目的資金需求儲備土地，并由此形成良好的償債機制；批土地，就是公司通過土地整治，將生地變成熟地后，在土地市場上規范地拍賣、轉讓，獲取土地的一級開發收益。按照該原則儲備土地，可對儲備機構的投資、儲備、整治、出讓等時點進行全過程的監控，切實做好債務的“防護墻”，使項目穩健運行。比如重慶大學城的開發：2003年6月，市地產集團與沙坪壩區政府簽訂大學城土地開發協議，雙方共同組建大學城城區建委，分期承擔大學城的建設投入，負責征地拆遷、基礎設施建設和地價補貼，并提供資金建設百米科技景觀大道和井口隧道。項目總投入約60億元，其中2003年到位10億元，2004年投入20億元，其他資金根據建設進度保證陸續到位。市地產集團按照市政府規劃，收儲土地20多萬畝，拿出資金二三十億元，由大學城城區建委完成規劃紅線內的土地征地動遷整治進程，實現土地的增值收益。通過近十年的運作，不僅完善了大學城城市路網，完成了十幾所大專院校的搬遷，而且通過經營性用地的出讓，實現了大學城儲備土地片區經濟效益的整體贏利。

四、結論

重慶市的土地儲備整治實踐在全國走在前列，在規范土地市場秩序、加強房地產市場宏觀調控、防止國有資產流失、確保城市規劃有序實施方面發揮了重要作用。國家法律和市場調控規則是完善我國土地儲備制度的依據，是切實解決目前土地儲備問題、使土地利用走上可持續發展之路的保障。建議國家在上位法中明確將土地儲備制度作為建設用地章節中土地征收和土地出讓規定的銜接條款，并相應設定土地儲備目的、范圍和程序，同時進一步理順其與相關法規的銜接。