踐行“兩山論” 推進陜北水土保持高質量發展

張軍政 王傳明 屈銳 王安娜

摘 要：陜北地處黃河中游、黃土高原腹地，多年平均入黃泥沙量占入黃總沙量的一半以上，陜北水土流失治理和生態保護成效對黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略的實施具有關鍵作用。為了給陜北地區水土保持高質量發展提供參考，基于對陜北水土流失治理現狀和治理模式的總結，對新時期促進陜北水土保持高質量發展的途徑和水土流失治理模式的創新思路進行了探索。為推進陜北地區水土保持高質量發展，應深刻領會并踐行“綠水青山就是金山銀山，堅持生態優先、綠色發展”的理念，從規劃編制、組織建設、投資機制和問責機制等方面入手做好頂層設計，站在全局和戰略的高度加強水沙關系、林草措施配置比例、旱作梯田和淤地壩建設等相關重大問題研究，創新水土保持投入機制、水土保持措施（設施）運行管護制度、科技支撐體制機制;在具體的治理模式方面，應加大力度對現有老舊梯田提質增效和病險淤地壩除險加固，調整林草措施比例、適度加大人工種草治理規模，合理配置工程措施、植物措施和農業措施，加大封禁治理措施比重，加大生態清潔小流域建設力度。

關鍵詞：兩山論;金山銀山;水土保持;生態保護;高質量發展;陜北;黃河

中圖分類號：S157.2;TV882.1 ? 文獻標志碼：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2021.12.019

引用格式：張軍政，王傳明，屈銳，等.踐行“兩山論”，推進陜北水土保持高質量發展[J].人民黃河，2021，43（12）：100-104.

Abstract： Northern Shaanxi is located in the middle reaches of the Yellow River and the hinterland of the Loess Plateau. The average sediment inflow into the Yellow River for many years accounts for more than half of the total sediment of the Yellow River. The effectiveness of soil erosion control and ecological protection in northern Shaanxi plays a key role in the implementation of the national strategy of ecological protection and high-quality development of the Yellow River Basin. In order to provide reference for the high quality development of soil and water conservation in northern Shaanxi， the approaches to promote the high-quality development of soil and water conservation in the new period and the innovative ideas of soil and water loss control mode were explored based on the summary of the current situation and mode of soil and water loss control in northern Shaanxi. For high quality development of soil and water conservation in northern Shaanxi region， the concept of “green mountains and clear water are equal to mountains of gold and silver and adhere to ecological priority and green development” should be understood and practiced. The top-level design should be taken from the planning， organization construction， the investment mechanism and accountability mechanism and other aspects. Relevant major issues such as the relationship between runoff and sediment， the allocation ratio of forest and grass measures， the construction of dry farming terraces and check dams should be strengthened from the perspective of the overall situation and strategy. Water and soil conservation input mechanism， water and soil conservation measures （facility） operation management and protection system， and scientific and technological support system mechanisms need to be innovated. In terms of specific governance models， efforts should be made to improve the quality and efficiency of the existing old terraces， to remove dangers and reinforce the dangerous check dams， adjust the proportion of forest and grass measures， appropriately increase the scale of artificial grass planting， and rationally configure engineering measures， plant measures and agricultural measures， increase the proportion of banned control measures， and increase the construction of ecologically clean small watersheds.

Key words： Two Mountains Theory; invaluable asset; soil and water conservation; ecological protection; high-quality development; northern Shaanxi; Yellow River

2005年時任浙江省委書記習近平提出的“兩山論”（即“綠水青山就是金山銀山”），是習近平生態文明思想重要標志[1]，而水土保持是踐行“兩山論”的核心。2019年9月18日習總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話中再次強調“要堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持生態優先、綠色發展”，把加強生態環境保護放在了五大任務之首。黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略的實施，使黃河流域水土保持事業迎來新的機遇[2]。

陜北地處黃河中游、黃土高原腹地，多年平均入黃泥沙量占入黃總沙量的一半以上。我國著名泥沙專家錢寧認為，黃河中下游河道淤積的粗泥沙有90%來自陜西[3]，而陜北是黃河多沙粗沙集中來源區。因此，黃河流域水土流失治理和生態保護成效看陜西，而陜北是決定能否實現黃河流域生態保護和高質量發展的關鍵之地。為此，本文基于對陜北水土流失治理現狀和治理模式的總結，對新時期促進陜北水土保持高質量發展的途徑和水土流失治理模式的創新思路進行探索，以期為陜北地區水土保持高質量發展提供參考。

1 對“兩山論”與黃河流域水土保持高質量發展的認識

“兩山論”是可持續發展的必然要求、是堅持以人民為中心的發展理念。保護生態環境，關系最廣大人民的根本利益，關系子孫后代的長遠利益。經濟發展必須考慮環境容量，必須堅持生態優先，絕不能走以綠水青山換“金山銀山”的老路。尊重自然、順應自然、保護自然，是發展生產力的前提。“把生態環境優勢轉化為生態農業、生態工業、生態旅游等生態經濟的優勢，那么綠水青山也就變成了金山銀山”。將綠水青山轉化為生產力，應結合本地實際情況，因地制宜，適宜發展生態農業，則搞高效生態農業;適宜發展生態工業，則把當地的生態農業產品鏈條拉長，搞生態加工業;適宜生態旅游，則利用當地的自然資源和文化資源優勢，搞好旅游業。

黃河流域水土保持高質量發展的內涵：樹立“重在保護，要在治理”的思想，堅持“綜合治理，系統治理”，堅持山水林田湖草綜合治理，工程防護措施、生物防護措施及封禁治理等自然修復措施相結合，提升水土保持率，加快美麗鄉村建設步伐;深化體制機制改革創新，以市場機制為導向，充分調動社會各界投入水土流失治理的積極性和主動性，推進黃河流域水土保持和生態保護邁上新臺階。

2 陜北水土流失治理現狀模式

陜北地區是革命老區，包括榆林市和延安市，地處中溫帶區，多年平均降水量榆林市為406 mm、延安市為527 mm。陜北地區地面破碎、溝壑縱橫，長度大于500 m的侵蝕溝道共有140 807條，其中丘陵溝壑區111 442條、高塬溝壑區29 365條。根據陜西省水土流失監測公報，榆林市各縣平均土壤侵蝕模數為3 077～7 562 t/ （km2·a），延安市各縣平均土壤侵蝕模數為3 500～6 500 t/（km2·a）。

根據《中國水土保持區劃》《陜西省水土保持規劃（2016—2030年）》，將陜北地區劃分為陜北黃土丘陵溝壑攔沙保土區、陜北蓋沙丘陵溝壑攔沙防沙區、延安中部丘陵溝壑攔沙保土區、陜北黃土高塬溝壑保土蓄水區等4個水土保持區域。各區域水土流失治理模式為：①陜北黃土丘陵溝壑攔沙保土區，工程、植物、耕作措施相結合，并實施大規模封禁措施，集中綜合治理，在治理措施布局上采用從上至下層層設防、全面攔蓄的辦法;②陜北蓋沙丘陵溝壑攔沙防沙區，采用帶、網、片相結合的方式植樹種草，適地適樹營造防風固沙林，控制沙漠化擴大趨勢，在治理措施布局上對沙丘、沙地、灘地分類施策;③延安中部丘陵溝壑攔沙保土區，以小流域為單元，以黃土丘陵和溝谷坡面防蝕保土為主，坡溝兼治，綜合治理，在措施布局上，梁峁頂部以灌草為主，梁峁坡以水平階、魚鱗坑等小型水土保持工程為主，溝緣線附近以溝頭防護工程為主，溝坡和溝底部位以林草措施為主，溝道以修建淤地壩壩系工程為主;④陜北黃土高塬溝壑保土蓄水區，按照山、水、田、林、路、園、村綜合治理的原則，通過水土保持措施建設，保護基本農田和果園，幫助群眾脫貧致富奔小康，增強林區生態功能，在措施布局上以小流域為單元集中治理，有計劃地封山封溝、育林育草，結合次生林改造，發展林業經濟，促進生態自然恢復。

陜北地區水土流失治理的主要模式和措施實際上就是“梯田+林草+淤地壩”，榆林、延安當地群眾把現有治理模式分別概括為“山修梯田溝打壩、坡坡洼洼搞綠化”和“山峁緩坡修梯田，陡坡山間種林草，溝道打壩造良田”。

陜北地區現狀水土流失治理模式存在的主要問題：延安市片面追求以增加耕地為主的旱作梯田建設，榆林市水保林、經濟林比重過大，與“從過度干預、過度利用向自然修復、休養生息轉變，以水而定、量水而行”“重在保護、要在治理”的新發展理念不完全相符。

3 新時期陜北水土保持高質量發展的途徑探討

3.1 做好頂層設計

推進陜北水土保持高質量發展，應從規劃編制、組織建設、投資機制和問責機制等方面入手，做好頂層設計，做到任務有規劃、規劃能落實。

一要結合《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021—2035年）》，在陜西省“十四五”水土保持規劃中，有針對性地提出并實施陜北水土保持高質量發展的具體項目，落實專項資金，以項目帶動區域水土流失治理。在規劃編制中，要自上而下與自下而上相結合，通過深入調研，掌握第一手資料，不能重復閉門造車、政令式的規劃方式，避免紙上談兵、無法落實的規劃。

二要加強基層管理部門及干部隊伍能力建設。要“堅持中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制”，加強市（縣）級水土保持監督執法機構和技術隊伍建設，以適應新時期黃河流域水土保持高質量發展的需要。

三要抓緊制定或完善增加水土保持投入、創新水土保持工作機制（以獎代補）、農林開發活動監管、生態清潔小流域建設及水土保持部門協調機制等方面的政策（文件），加大各級水土保持補償費投入水土保持工程建設的力度。根據《陜西省2019年度全國水土保持規劃實施情況自評估報告》，2019年全省征收水土保持補償費近23億元，用于水土保持工程建設的投入僅為4.3億元（約占當年征收額的18.7%）;榆林市目前有數十億元的水土保持補償費未投入使用，2019年征收水土保持補償費17億元，而2019年榆林市財政用于水土保持綜合治理的支出僅2 825萬元;截至2019年年底，延安市累計征收水土保持補償費37.62億元，累計使用水土保持補償費10.27億元（約占征收額的27.3%），累計完成水土流失治理面積1 422.01 km2，使延安市的綠色版圖向北延伸約400 km，與水土保持補償費的使用有很強的關聯性。

四要落實《中華人民共和國水土保持法》第四條和《陜西省水土保持條例》第四條的規定，盡快出臺并實施“陜西省水土保持目標責任制考核辦法”，各市縣要盡快出臺“市縣級水土保持目標責任制考核辦法”，將水土保持工作納入目標責任考核體系，根據各市（縣、區）人民政府有關部門的水土保持目標責任制落實情況進行獎優罰劣。

3.2 加強重大問題研究

深刻領會“兩山論”的內涵和黃河流域水土保持高質量發展新理念，要站在全局和戰略的高度，加強重大問題研究，摒棄以往片面追求政績、追求短期效應的思維方式。

（1）水沙關系問題。黃河水少沙多、水沙關系不協調。含沙量過多過少均屬于“不協調”，并非含沙量越小越好，不能將調節水沙關系的“牛鼻子”片面理解為減少流域向黃河輸入泥沙，而關鍵是如何做到流域治理與黃河主河道水沙和水生態的平衡。周建軍[4]認為，黃河泥沙是近海生產力的基礎和河流生態環境容量的支撐，治理黃河不能改變黃河的屬性，“黃河清”不是好事。

（2）林草措施配置比例問題。陜北地區降水量小、蒸發量大，造林種草要根據區域自然條件尤其是降水條件，宜林則林、宜草則草，并選擇適宜的樹種、草種，尤其是年降水量不足500 mm的榆林市，要適度加大人工種草配置比例、適當減小種樹尤其喬木的配置比例。

（3）建設旱作梯田和淤地壩的有關問題。習總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話中，談到主要目標任務時指出“有條件的地方要大力建設旱作梯田、淤地壩等，有的地方則要以自然恢復為主”。筆者認為，“有條件”是前提、是關鍵，除了地形和溝道條件外，群眾的實際需求也是應考慮的條件之一。無論是新建淤地壩還是新修旱作梯田，都應從“供需”兩方面進行充分論證，所謂供應就是具有修梯田的坡面、建壩的溝道條件，所謂需求就是當地群眾對梯田、壩地的需求。因此，高強度建設旱作梯田和淤地壩不能操之過急，不應為了建設而建設。

（4）堅持生態優先、綠色發展。要加大柔性材料在水土流失治理措施中的應用，盡可能讓雨水滲入土壤、滋潤土壤，提高地表植被的成活率、保存率，避免年年種樹不見樹。

（5）重在保護，要在治理。要把保護放在第一位，盡可能減少對地表的擾動，加大封禁治理措施實施力度，實現流域生態自我修復。只有這樣，才能實現從過度干預向自然修復和休養生息治理理念的轉變。

3.3 創新體制機制

從水土保持投入機制、水土保持措施（設施）運行管護制度、強化科技的支撐作用等多方面入手，以“共同抓好大保護，協同推進大治理”為目標，創新體制機制。

在水土保持投入機制方面，要建立相應的激勵機制，鼓勵社會資本進入水土保持治理領域，建立多元化投融資機制，廣泛開辟資金渠道，建立政府引導、市場推動、多元投入、社會參與的水土保持工程建設投入機制，加大以獎代補扶持力度，調動群眾參與治理的積極性。

在水土保持措施運行管護制度方面，省、市、縣各級均應從水土保持補償費支出中，設立水土保持工程維修養護基金，用于水土保持措施的正常歲修和運行管理。除此之外，還應將水土保持措施的日常管護與群眾的利益掛鉤，明晰所有權和使用權之間的關系，建立“誰受益誰管護”的機制。對受益村民，每年給予一定的管護補助，對歲修費用較大的水土保持措施可加大補助比例，但不能由政府大包大攬，否則可能導致養護基金成為無底洞，甚至滋生腐敗。

強化科技的支撐作用，就是要加強水土保持科研工作，加大基礎研究投入，鼓勵科研院所開展對區域尺度水土保持措施優化布局及流域產流產沙機理、黃土高原溝坡重力侵蝕規律及治理技術、淤地壩蓄水運行機制、流域現狀土壤侵蝕模數、小流域尺度水土流失治理單項措施和綜合治理措施減水減沙效益、區域水土流失治理新模式新技術等的研究，使水土流失治理模式有創新，用新技術解決黃河流域水土保持高質量發展的制約性瓶頸問題。

4 新時期陜北水土流失治理模式創新思路

習總書記2020年4月在陜西考察時強調：“陜西生態環境保護，不僅關系自身發展質量和可持續發展，而且關系全國生態環境大局。要牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，統籌山水林田湖草系統治理，優化國土空間開發格局，調整區域產業布局，發展清潔生產，推進綠色發展，打好藍天、碧水、凈土保衛戰。要堅持不懈開展退耕還林還草，推進荒漠化、水土流失綜合治理，推動黃河流域從過度干預、過度利用向自然修復、休養生息轉變，改善流域生態環境質量。”

為深入貫徹“兩山論”，筆者認為，新時期陜北地區水土保持工作應改變以往重治理、輕保護的思維模式，從以下幾方面探索和創新水土流失治理模式。

（1）加大力度對現有老舊梯田提質增效和病險淤地壩除險加固。據《全國坡耕地水土流失綜合治理規劃》（2012年），西北黃土高原區有一半以上的梯田是20世紀60—70年代人工修建的，因建設標準低、質量差、年久失修等，故已經普遍出現了田埂垮塌、田面沖毀等情況。據統計，陜北有13.8萬hm2梯田存在田埂坍塌、田面沖毀等情況，降低甚至已失去了保水保土保肥能力。王萬忠等[5]對山西離石王家溝和陜西延安大砭溝、綏德韭園溝等觀測資料的分析表明，當侵蝕性降雨指標PI30<45 mm2/min時，無埂梯田減沙效益比有埂梯田降低5～15個百分點;當PI30>45 mm2/min時，梯田減沙效益明顯降低;無地邊埂的梯田田面坡度大于5°時，會產生嚴重的水土流失。據黃委綏德水保站觀測研究，梯田地埂一般在10 a后就會變平，失去保水保土作用。根據《陜西省黃河流域旱作梯田需求目標分析報告》，陜北地區老舊梯田中大約有2.9萬hm2需要實施改造。陜西省水土保持與移民中心通過微信平臺調查分析，結果顯示有64.84%的調查對象認為5%～30%的老舊梯田損毀嚴重，85%以上的調查對象認為對老舊梯田進行改造是可行和必要的。

根據《陜西省黃河流域淤地壩建設需求目標分析報告》，陜北地區有病險淤地壩6 234座，其中榆林有5 672座、延安有562座。在超標準暴雨條件下，現有老舊梯田和病險淤地壩水毀造成的水土流失，有可能比現有坡耕地和溝道侵蝕更為嚴重。因此，對現有老舊梯田提質增效和病險淤地壩除險加固，就顯得更為迫切。淤地壩等工程措施攔沙具有時效性，現有淤地壩設計標準偏低，隨著全球氣候變暖和極端暴雨天氣出現頻次的增加，當前已攔截的泥沙或是未來難以承受之重[4]。加大對老舊梯田提質增效和病險淤地壩的除險加固，避免水毀的發生，是落實“重在保護”的具體體現。

（2）調整林草措施比例，適度加大人工種草治理規模。王萬忠等[5]對坡面水土保持措施減沙作用的研究表明，從小范圍單項措施來看，梯田和林草措施的減沙作用分別達80%～90%和50%～70%，但對于大尺度的流域和整個黃土高原來說，梯田和林草措施的減沙作用比較小，原因在于林草措施大部分都是片狀分布，郁閉度較低，整地工程不到位。林草措施要起到水土保持作用，必須根據區域降水條件，科學劃分適宜栽種的區域范圍，大幅度提高成活率和保存率。趙東曉等[6]研究表明，年降水量大于500 mm的地區屬于森林地帶，造林成活率高，可遵循宜林則林、宜灌則灌的原則進行植被建設;年降水量小于500 mm的地區，屬于森林草原或草原甚至荒漠地帶，植被建設要宜灌則灌、宜草則草。黃土高原已形成的大面積刺槐、油松、側柏、楊樹、沙棘、檸條等純林，不利于形成優良的生態環境。

許炯心[7]研究了自然植被初級生產力與年均降水量之間的關系，結果表明，可把年均降水量250 mm視為荒漠與草原植被之間的臨界點，把年均降水量480 mm作為草原（森林草原）與森林（落葉闊葉林）之間的臨界點，當年均降水量<480 mm時森林覆蓋率很低且隨年降水量的增大而提高的速率很慢，當年均降水量>480 mm時森林覆蓋率隨年降水量增大而快速提高。劉斌等[8]研究表明，從防治水土流失的角度出發，人工林地和草地的有效植被覆蓋度應分別不小于60%和50%。王萬忠等[5]建議，不同植被帶的林（含灌木）草配置比例為森林帶8∶2、森林草原帶5∶5、草原帶2∶8。

綜上所述，根據榆林市年均降水量為406 mm、延安市年均降水量為527 mm的地帶性降水特征，榆林市應加大人工種草力度，減少水保林、經濟林等的配置比例，而延安市可以適度增加水保林、經濟林的配置比例。

（3）合理配置工程措施、植物措施和農業措施，加大封禁治理措施比重。控制土壤侵蝕就是控制土壤顆粒的分離與輸送，修梯田可以控制土壤的輸送，人工種草和造林可以防止土粒的分離，其他水土保持措施如作物覆蓋、帶狀種植、輪作種植等都可防止土粒的分離。投資小、易修建的山腳溝或山腳階地、間斷階地和輪換階地等工程措施可以攔蓄徑流泥沙，如山腳溝可以減少80%的土壤侵蝕量，但投資只有梯田的1/5，同時其比梯田更易修建和維護[9]。農業措施包括以改變微地形為主的等高耕作、溝壟種植（如水平溝），以覆蓋措施為主的草田輪作、砂石覆蓋，以改良土壤為主的留茬播種等。

新修梯田要充分結合當地經濟發展現狀和群眾的需求，加大以營造水保林、經濟林、人工種草等恢復地表植被為主的梯田建設規模，以涵養土壤水分、減少侵蝕，必要時用于糧食種植[10]。新建淤地壩要提高設計標準，允許適度蓄水運行，結合生態清潔小流域建設、美麗鄉村建設，改善當地群眾的居住和生活條件。應壓縮和調整以造地為主的淤地壩和旱作梯田建設規模，增加山腳溝或山腳階地、間斷階地和輪換階地措施建設。對小型支溝、坡面侵蝕溝，盡可能采用柔性治理技術（如秸稈填埋、生態植被）等，主溝道可用土石方量小的谷坊替代淤地壩工程等。對人跡稀少、遠離村莊的流域，盡可能采取封禁治理等自然修復措施，減少對流域的擾動，給流域休養生息、自我調整與恢復的機會。

要深刻領會習總書記關于黃河流域生態保護“重在保護、要在治理”“從過度干預、過度利用，向自然修復、休養生息轉變”的講話精神，將工程措施、植物措施和農業措施、封禁治理措施有機結合，合理配置各類措施的比例，在對水土流失有效控制的同時，盡可能減少對地表的擾動和以最小的投資取得最大的治理成效。

（4） 加大生態清潔小流域建設力度。以生態清潔小流域建設為突破口，統籌實施美麗鄉村工程，調整農村產業結構，改善人居環境，使水土流失得到有效治理、生態環境得到明顯改善，提升當地群眾的獲得感、幸福感。生態清潔小流域建設已列入2019年全國水土保持規劃實施情況考核指標，要求西部各省份每年建成生態清潔小流域不少于10條。根據《陜西省2019年度全國水土保持規劃實施情況自評估報告》，陜西省2019年在建生態清潔小流域12條，共總投入3 792萬元、治理水土流失面積49.09 km2，但陜北尚未開展生態清潔小流域建設，這與區域水資源條件有關。在陜北開展生態清潔小流域建設時，可根據淤地壩蓄水情況，對靠近村莊、有蓄水條件和運行安全的淤地壩加以蓄水利用，為生態清潔小流域建設提供水源條件。

5 結 語

黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略的實施，為黃河流域水土保持事業帶來了前所未有的歷時新機遇。據2018年全國水土流失動態監測成果，黃土高原水土流失面積較1990年減少50%以上、林草植被覆蓋率較1990年增加30個百分點，水土保持措施年均攔減入黃泥沙4.35億t，為改善當地生態環境、確保黃河安瀾發揮了重要作用。陜北地區水土保持工作與黃土高原地區一樣，近年來也取得輝煌成績，但與黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略的要求以及讓黃河成為造福人民的幸福河目標相比，還存在很大的距離，還有很多工作要做。因此，應深入貫徹并踐行“綠水青山就是金山銀山，堅持生態優先、綠色發展”的理念，創新體制機制，推進陜北水土保持工作在新時期得到高質量發展。

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【責任編輯 張智民】