基于一次災害性天氣過程的政府氣象災害防御能力后評估方法研究

婁朋舉 郭麗麗 張靜 邢文發

摘要 開展政府氣象災害防御能力后評估，可以增強政府氣象災害防御的主導意識，推進氣象防災減災績效管理，提高氣象災害防御能力和全社會防災意識。以政府氣象災害防御能力為主要研究對象，定量研究與定性分析相結合，提出基于一次災害性天氣過程的政府氣象災害防御能力后評估方法。

關鍵詞 氣象災害;防御能力;評估

中圖分類號：P429 文獻標識碼：B 文章編號：2095–3305（2021）08–0011–03

Research on Post Evaluation Method of Government Meteorological Disaster Pr-evention Capability Based on a Disastrous Weather Process

LOU Peng-ju et al（Hebei Provincial Meteorological Disaster Prevention Center， Shijiazhuang， Hebei 050021）

Abstract Takes the government meteor-ological disaster prevention capability as the main research object， combines quantitative research with qualitative analysis， and puts forward a post-evaluation method of government meteorological disaster preve-ntion capability based on a disastrous weather process. The post-evaluation of the governments meteorological disaster prevention capability can strengthen the governments leading consciousness of meteorological disaster prevention， pro-mote the performance management of meteorological disaster prevention and reduction， and improve the meteorological disaster prevention capability and the whole societys awareness of disaster prevention.

Key words Meteorological disaster; Pre-vention capability; Assessment

隨著全球氣候變化和社會經濟的發展，氣象災害頻發、重發，給民生安全和經濟建設帶來嚴重威脅。河北省地形、地貌和氣候類型復雜多樣，是災害多發省份[1]。近年來，局地性、突發性、高強度的氣象災害嚴重，災害防御呈現重點下移特點。防災減災救災工作是衡量執政黨領導力、檢驗政府執行力、評判國家動員力、體現民族凝聚力的一個重要方面。各級政府尤其是基層政府在氣象災害防御中的主導作用愈發凸顯，政府氣象災害防御組織能力的直接關系著當地人民群眾的生命財產安全和經濟社會的發展。開展氣象災害防御能力評估工作，不但能夠增強政府氣象災害防御的主導意識，加強部門間的協調聯動，而且對各級政府了解當地氣象災害隱患、分析造成氣象災害損失原因、反思氣象災害防御法律法規落實和履職盡責情況、查找氣象災害防御薄弱環節、加強氣象防災減災基礎建設和風險管理、提高氣象災害防御能力和全社會防災意識具有重要意義。

20世紀后期，以美國為首的發達國家開始針對災害防御應急能力進行評價研究，美國的北卡羅萊納州應急管理分局在編寫《地方減災計劃手冊》 時首次提出 “應急能力評價”，即地方政府為實現減輕自然災害影響的目標而采取措施的能力評價[2]。

我國對氣象災害防御能力評價的研究起步較晚，吳新燕（2006）[3]、鐵永波等（2009）[4]分別以地震災害和地質災害為研究對象進行了應急能力評價研究;曹瑋等（2012）[5]從監測與預報能力、預警與發布能力以及預防與準備能力等三個方面構建了基于“三預”視角的區域氣象災害應急防御能力評價體系，突出了預報、預警、預防在災害防御中的重要地位;康邵鈞[6]提出了基于時空差異的重大氣象災害應急防御能力實時評估方法;孔鋒等[7]從風險管理、危機管理和應急管理三個概念定義及其演變特征入手，分析了災害防御能力與應急管理能力的關系，探討災害防御能力基本定義和特征，并在此基礎上分析了集物理設防、社會設防和人文設防為一體的綜合災害防御能力的內涵，從三個方面對災害防御能力進行評價。

目前，針對氣象災害防御的研究大多集中在氣象災害防御標準體系的構建和突發事件應急能力等方面，而以政府為主體的氣象災害防御能力后評估研究較少。因此，將定量研究與定性分析相結合，給出氣象災害防御能力定性評估原則與定量評估方法，項目研究成果不僅為評價政府氣象災害防御能力提供了技術方法，還為全面履行氣象社會管理職能提供了重要途徑。

1 一次災害性天氣過程的政府氣象災害防御能力后評估體系

1.1 構建依據

根據《河北省氣象災害防御條例》《河北省暴雨災害防御辦法》《河北省暴雪大風寒潮大霧高溫災害防御辦法》規定，省應急管理廳、地方應急管理部門氣象災害損失統計資料以及國家和河北省官方媒體公開發布的有關信息，建立政府氣象災害防御能力評價體系。

1.2 評價指標的選擇

依據上述政府氣象災害防御評價的原則和內容，嘗試從災害性天氣預警等級、氣象災害損失、防御措施等方面對政府的防災減災能力進行評價。

1.2.1 災害性天氣預警等級 災害性天氣等級與防災減災密切相關，預警等級越高，發生重大災害的可能性就越大，也越容易造成較大的損失。

1.2.2 氣象災害損失 氣象災害損失主要包括人員傷亡、農作物損失、財產損失等，是衡量政府防御能力的一個重要指標，而且是最直觀的衡量標準。在災害等級相同的情況下，氣象災害損失越大，政府的防災減災能力越弱。

1.2.3 防御措施 防御措施是評價政府防災減災能力的重要指標。主要包括預警信息的準確性和時效性、預警信息覆蓋面、應急響應啟動情況、相關部門防災履職情況、基層信息服務情況、氣象災害防御規劃、氣象災害應急演練、氣象災害應急預案、氣候可行性論證、應急準備認證、氣象災害防御工程性建設和非工程性建設、社會公眾氣象災害防御知識、當地政府是否采取應急響應意外的防御措施等。政府氣象災害防御組織能力，直接關系到當地人民群眾的生命財產安全和經濟社會的發展。

依據氣象部門發布的重大氣象災害預警，搜集氣象災害預警有關信息、政府及相關部門發布的災害防范應對通知、有關機構制作發布的氣象災害預評估材料。根據災害性天氣預報信息和實況監測，確定重大氣象災害種類和重大氣象災害影響的區域，與有關部門聯合開展重大氣象災害實地調查。

2 政府氣象災害防御能力評價方法的確定

在借鑒前人研究經驗的基礎上，充分考慮目前河北省政府氣象災害防御工作的實際情況，采用將定量評價與定性分析相結合的評價方法。

2.1 防御能力定量評價

（1）

式（1）中：S為防御能力得分，EGLi為第i個氣象災害預警等級賦值，n為防御措施總數，Pi為第i個防御措施樣本占總樣本數的比例，Li為第i個防御措施的賦值。CGLi為第i個人員傷亡等級的賦值，W1為人員傷亡占致災損失的權重，PGLi為第i個財產損失等級的賦值，W2為財產損失占致災損失的權重（其中人員傷亡和財產損失山區為平原地區權重的0.5，半山區為平原地區權重的0.75）。

氣象災害防御能力評價分別對災害性天氣等級（表1）、防御措施、人員傷亡（表2）、財產損失（表3）進行賦值。

根據應急管理部門全省近10年氣象災害致災損失統計資料的最大值和最小值，采用內插法確定災損區間分別賦值。防御措施賦值：

PiLi=（P1L1+P2L2+P3L3…PnLn）/n

（2）

其中，P1L1=預警信息準確性。按照河北省氣象災害分災種防御辦法，統計災害發生地縣級以上氣象臺站預警信息發布比例。未發布預警信息賦值=0，預警信息與致災因子差1個量級以上賦值=0.5，預警信息與致災因子在1個量級以內賦值=1。

P2L2=預警信息覆蓋面。統計氣象災害發生地的學生、居家老人、商業經營、設施農業種植、畜牧養殖、水產養殖、建筑、交通運輸、其他生產經營等人員及時獲得預警信息的比例。未收到預警信息賦值=0，收到預警信息不及時賦值=0.5，及時收到預警信息賦值=1。

P3L3=應急響應啟動。統計氣象災害發生地的縣級以上政府和氣象災害防御指揮部是否及時啟動應急響應的比例。未啟動賦值=0，啟動賦值=1。

P4L4=有關部門防災履職。統計氣象災害發生地的各級政府有關部門按照氣象災害防御法規和應急預案履職比例。未履職賦值=0，部分履職或履職不到位賦值=0.5，履職到位賦值=1。

P5L5=基層信息服務情況。統計氣象災害發生地的基層綜合信息服務站及信息員發揮作用的比例。信息服務站及信息員未按職責發揮作用賦值=0，發揮作用不到位賦值=0.5，發揮作用到位賦值=1。

P6L6=氣象災害防御規劃。統計氣象災害發生地的縣級以上政府編制氣象災害防御規劃向社會公開發布情況的比例。未編制防御規劃賦值=0，有防御規劃未發布賦值=0.5，有防御規劃已發布賦值=1。

P7L7=氣象災害應急演練。統計氣象災害發生地的縣級以上政府當年組織氣象災害開展應急演練的比例。未組織演練賦值=0，組織演練賦值=1。

P8L8=氣象災害應急預案。統計氣象災害發生地各級政府、有關部門和重點單位氣象災害制定應急預案的比例。未制定氣象災害防御應急預案賦值=0，有應急預案未及時修訂賦值=0.5，及時修訂應急預案賦值=1。

P9L9=氣候可行性論證。統計氣象災害發生地經濟社會發展規劃和重大建設工程、重大區域性經濟開發項目開展氣候可行性論證的比例。未進行氣候可行性論賦值=0，氣候可行性論未列入相關審批程序賦值=0.5，全部落實賦值=1。

P10L10=應急準備認證。統計氣象災害發生地鄉鎮、街道及重點單位開展氣象災害應急準備認證的比例。未獲得認證賦值=0，獲得認證賦值=1。

P12L12=氣象災害防御工程性建設和非工程性建設。統計氣象災害發生地各級政府氣象災害防御工程性建設和非工程性建設的比例。未開展工程和非工程性建設賦值=0，未按照相關標準建設賦值=0.5，全部符合有關標準賦值=1。

P13L13=社會公眾氣象災害防御知識。統計氣象災害發生地社會公眾了解災害防御知識的人員比例。不了解氣象災害防御知識賦值=0，知道一些氣象災害防御知識賦值=0.5，比較了解氣象災害防御知識賦值=1。

P14L14=當地政府是否采取應急響應以外的防御措施，例如是否發布應急處置工作通知等措施，沒有有賦值=0，措施落實不到位賦值=0.5，采取措施并實施到位賦值=1。

PnLn=其他可列入定量評價的指標。

當S值≥1時，表示當地政府在此次氣象災害應對過程中，應對得力，S值越大防御效果好;S值<1時，表示當地政府在應對此次氣象災害時，應對措施還有待改進;S值越小，防御效果越不好。防御措施PiLi值≤1時，PiLi值越小防御措施越不力。

2.2 防御能力定性評價

在實地調查和定量評價的基礎上結合官方媒體的相關報道，了解氣象災害損失情況，深入分析災害性天氣過程和制約氣象災害防御能力的原因，對當地政府及有關部門防御措施的有效性進行客觀評價。

（1）對重大災害性天氣預警預報的準確性與時效性進行評價。

（2）對重大災害性天氣預警信息傳播的時效性及覆蓋面進行評價。

（3）對當地氣象災害時空分布和發生強度及損失進行分析評價。

（4）對當地政府氣象防災減災法制機制和組織體系建設與作用發揮進行分析評價;對當地政府及有關部門在氣象防災減災中依法履職情況進行分析評價;對當地氣象現代化和氣象災害防御工程作用發揮進行分析評價;對當地社會公眾氣象災害防御意識進行分析評價。

（5）對重大氣象災害天氣過程防御的成功經驗進行分析，分析造成氣象災害損失的主要原因及教訓。

（6）提出提升氣象災害防御能力的意見和建議。

3 實例分析

2020年8月23—24日，盧龍縣境內普遍出現暴雨天氣過程，導致部分農田玉米倒伏，造成直接經濟損失達69.11萬元。

根據災后實地調查，此次暴雨災害預警信息覆蓋率達90.2%。全縣13個氣象信息服務站，氣象信息員共556人，發揮作用比例為93.5%。盧龍縣政府編制并公布《盧龍縣氣象災害防御規劃（2011—2020年）》。盧龍縣氣象局參加盧龍縣防汛搶險暨夾河灘村轉移避險綜合災害應急演練。縣鄉兩級政府、重點單位制定（修訂）氣象應急預案比例95%。盧龍縣經濟社會發展規劃和重大建設工程、重大區域性經濟開發項目均開展氣候可行性論證。鄉鎮、街道氣象災害準備認證比例90.5%，重點單位開展氣象認證比例為98.2%，涉及各鄉鎮比例為89%。給村民發放氣象災害防御卡，做好氣象科普宣傳工作，村民參與率達到75.2%。盧龍縣政府以全縣工作調度會的形式指導全縣開展氣象災害應急處置工作。

依照政府氣象災害防御能力定量評估模型，盧龍縣政府應對此次暴雨氣象災害的S值為2.84，S值>1，說明此次災害防御過程合格。防御措施滿分為1，盧龍縣政府得分為0.95，非常優秀，說明政府應對此次暴雨災害措施得力、防范到位，有效避免了人民生命財產損失。

4 討論與思考

以政府氣象災害防御能力為主要研究對象，提出一種對政府氣象災害防御能力后評估的方法，以增強化政府氣象災害防御的主導意識，反思氣象災害防御法律法規落實和履職盡責情況，查找氣象災害防御薄弱環節，推進氣象防災減災績效管理，提高氣象災害防御能力和全社會防災意識。目前，我國尚無開展政府氣象災害防御能力后評估的先例，在此處提出的評估方法只是探討階段，難免存在不足之處，例如指標的選擇是否有代表性、賦值是否合理等，都需要進一步研究和完善。通過本研究，對建立政府氣象災害防御能力評價體系有以下幾點的認識和思考。

4.1 建立以政府為主導的氣象災害防御體系

氣象災害防御關鍵在“防”，充分發揮政府職能部門的作用，建立相關工作機制，將氣象防災減災由單一的任務部門轉變為政府工作，建立以政府為主導的氣象災害防御體系，對提高氣象災害防御水平，保障人民生命財產安全具有重要意義。

4.2 量化評價指標，促進氣象災害防御體系建設

研究制定科學化、動態化的政府氣象災害防御能力評價體系，對政府氣象災害減災能力進行量化評估，總結好的經驗和做法，查找問題和不足，對未來氣象災害防御工作提出意見和建議，對建立氣象災害防御體系具有重要意義。

4.3 層層推進，使氣象災害防御建設向基層延伸

推進省、市、縣三級氣象災害防御工作實體化建設，明確各級政府及工作部門氣象災害防御責任清單，不斷落實鄉鎮基層政府和重點單位氣象防御主體責任，實現氣象災害防御工作的全面覆蓋。

5 結束語

近年來，全球氣候逐漸變暖，極端的天氣氣候事件發生頻率不斷增加，應對防范氣象災害的難度在逐步增加，而經濟的發展、人民生活水平的提高對氣象災害防御工作提出了更高的要求[8]。建立以政府為主導的氣象災害防御體系，是現階段氣象災害防御工作的一次新嘗試，完善政府氣象災害防御能力評價體系，將氣象災害防御工作納入政府績效管理，對提高氣象災害防御水平和全社會防災意識具有十分重要的意義，也必將開創我國氣象災害防御事業的新局面。

參考文獻

[1] 婁朋舉，趙鐵松，張靜.河北省致人死亡的氣象災害時空分布與致災因子研究[J].防災科技學院學報，2018，20 （3）：67-72.

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[3] 吳新燕.城市地震災害風險分析與應急準備能力評價體系的研究[D].北京：中國地震局地球物理研究所，2006.

[4] 鐵永波，唐川.城鎮地質災害應急響應能力評價[J].自然災害學報，2009，18（2）： 139-145.

[5] 曹瑋，肖皓，羅珍.基于“三預”視角的區域氣象災害應急防御能力評價體系研究[J].情報雜志，2012，31（1）：57-63，94.

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[7] 孔鋒，呂麗莉，王品，等.災害防御能力的基本定義與特征探討[J].災害學， 2018，33（4）：1-4.

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責任編輯：黃艷飛