地方政府隱性債務的風險傳導、影響與治理對策

孫宏鵬　蘇嬋媛　邊賽

近年來，我國地方政府隱性債務規模持續擴張，表現形式愈加復雜多樣，其中潛藏的風險也不斷加大。在國家防范和化解重大風險攻堅戰的戰略背景下，隱性債務風險應對和治理問題成為一項重大課題。本文從地方政府隱性債務的含義和現狀出發，分析我國地方政府隱性債務的傳導路徑和風險影響，并結合現階段政府隱性債務治理障礙提出政策建議。

地方政府隱性債務含義與現狀

美國公共經濟學家哈維·羅森首次提出“政府隱性債務”概念，將其定義為“政府承諾未來支付一定數額而產生的債務”。世界銀行高級經濟學家漢娜認為，政府債務可分為直接負債、或有負債、顯性負債和隱性負債四類。萊因哈特和羅格夫提出隱性債務并不是會計學概念，應由顯性擔保、隱性擔保、央行負債、衍生表外債務以及非官方統計債務五大類構成。從國內來看，理論界目前普遍認為“政府隱性債務”是相對2015年《預算法》中“法定顯性債務”概念而言的，引用財政部在相關文件中的官方表述，即“地方政府通過非正規渠道融資方式，如融資平臺公司、PPP、政府投資基金、政府購買服務等違法違規或變相舉債”。

當前，我國地方政府隱性債務主要有如下幾類：一是用于民生服務領域的建設性債務，主要包括融資平臺債務、棚改債務、政府與社會資本合作建設項目等。其中，政府融資平臺是近年來城市建設和公益服務債務資金的主要承載主體;棚戶區改造和保障性住房項目債務資金主要被用于民生工程;在某些不規范的PPP項目中，政府承擔了一定的約定支出責任。二是因養老金缺口所形成的消費性債務。在基本養老保險制度轉軌和人口老齡化進程中所形成的社會保障收支缺口，目前看主要是由地方政府承擔的支付責任。三是政府在政策性融資擔保業務中承擔的或有違約代償責任。四是為應對自然災害、化解偶發性風險事件而承擔的預算外債務責任。

相關數據表明，地方政府隱性債務規模近年來呈逐年高速增長趨勢。僅以城投債為例，其發行規模、發行數量和凈融資規模于2020年末分別為4.37萬億元、5574只和1.65萬億元，年均增長率超30%。隱性債務規模的高速擴張和地方政府財力的捉襟見肘形成了鮮明的反差。長此以往，如果政府隱性債務發生違約風險，勢必傳導至其他市場主體，進而對經濟社會等諸多方面造成相應的負面影響。

地方政府隱性債務風險傳導及其影響分析

隱性債務的風險傳導一般會經過一定的媒介和過程，即從風險源向其他方向和對象傳導、擴散，進而造成對經濟社會多方面的廣泛影響以致釀成危機。

隱性債務風險傳導路徑分析

由平臺企業向當地政府傳導。地方融資平臺企業具有政府背景，且是為地方公益性項目融資服務的，因此一旦發生債務違約，勢必會向真正的借款主體——地方政府傳導風險。

由當地政府向上級政府傳導。一些地方官員為了追求政績，存在較強的投資舉債沖動。但由于政府債務償還周期等特點，官員在任期內通常不會過多考慮舉債的到期償還問題;而且即便出現債務償還困難，也會求助于中央政府為其兜底，從而形成對中央政府償債的倒逼壓力。

由當地政府向同級政府傳導。如果某地方政府債務風險未得到有效控制，該債務風險可能會以不同形式擴散、蔓延到其他同級地方政府。比如，可能對其他同級政府進行稅負傳導以實現風險轉移;再如，若有違約行為會給同級其他地方政府作出錯誤示范。

由當地政府向市場主體傳導。為最大限度地趨利避害，一些地方政府可能會以或有債務的方式向市場主體轉移風險。比如，若融資平臺公司出現債務違約，則作為其交易對手方的市場主體的合同權益同樣難以得到保障;再如，在不規范的PPP模式中， 政府可能通過口頭擔?；驎娉兄Z獲得融資，出現問題再將風險轉移到企業。

由當地政府向金融機構傳導。很多由地方政府出資入股的地方性商業銀行會相對青睞于地方政府的融資項目，認為這是與地方政府搞好關系且安全盈利的好機會，因而比較樂于與政府合作。然而，此類項目一般會長期占據大量資金，回收期長、收益低，一旦發生違約，將給金融機構帶來較大的流動資金壓力和資產質量風險。另外，某些以延期為特征的債務置換形式本質上也是風險向金融市場的轉移。

地方政府隱性債務風險傳導影響

財政方面

償債能力風險。當前，在各級地方政府隱性債務規模不斷擴張的背景下，一些地方政府會由于本息償還壓力較大而對存量債務進行滾動操作，同時拉長期限的隱性債務付息成本也在相應增加。隨著債務風險的累積，部分地方政府很可能會因償債能力不足、無法承擔債務負擔而出現支付危機。

再融資風險。由于地方融資平臺公司自身性質和業務的特殊性，其債務融資也兼具企業債務和政府債務的雙重屬性。就市場規則而言，其債務違約將會造成平臺企業信用下滑，導致其再融資成本上升和難度增加。

政府公信力下降風險。當隱性債務規模和債務償還負擔超出地方政府的財政承受力時，債務違約風險加大，不可避免地會使資本市場產生對當地政府財政狀況惡化和政府兜底可能性的擔憂，進而導致政府信用受損、政府公信力下降。

經濟方面

宏觀政策掣肘風險。政府債務壓力加大會不可避免地擠壓中央政府的宏觀調控政策空間，并影響到宏觀經濟政策的效果。比如，有可能對深化國有企業改革形成阻力，影響產業結構調整與發展方式轉變戰略的落實等。

經濟發展受損害風險。地方政府為了轉移和消化過重的短期債務負擔，可能會采取一些非常措施，引致企業稅負上升、經營困難、居民就業和收入受損、社會投資和消費結構扭曲等狀況， 對長期經濟發展形成一定的損害。

金融方面

貨幣政策獨立性或受影響。地方政府隱性債務風險自下而上的傳導很容易影響國家的貨幣供給穩定性。比如，可能迫使政府通過發行中央政府債券等手段轉移財政風險，使得中央銀行的貨幣供應行為受到影響，進而在一定程度上削弱貨幣政策的獨立性和有效性。

房地產市場惡性膨脹風險。如果地方政府為了緩解債務償還負擔而通過抵押土地的方式舉借新債，就很可能會引發地價和房價的接續式上漲，甚至導致房地產市場的惡性膨脹。

系統性金融風險。若地方政府隱性債務風險得不到有效控制，首先面臨沖擊的就是對地方政府舉債提供支持的金融系統。隱性債務違約所引發的區域性債務危機將直接導致金融機構不良資產數額的增加和比例的上升，推動交叉性、系統性金融風險爆發。

地方政府隱性債務風險治理障礙

地方政府投融資供需存在矛盾

由于同時承擔著履行公共服務和發展區域經濟的雙重職能， 地方政府的資金運用需求較強，有著天然的投融資沖動。一方面，隨著近年來城鎮化建設的深入推進和民眾對社會公共服務需求層次的不斷提升，地方政府的支出需求確在不斷增加;地方政府官員的政績觀和長期以來我們以GDP增長率為核心的官員考核機制又驅動著地方官員在任期內為出政績而全力動員可支配資源擴大投資范圍。另一方面，地方政府財權和事權存在嚴重的不匹配問題。分稅制改革以來，特別是經濟下行、稅費結構性調整的形勢下，地方財政常常入不敷出，因此很多職能的履行只能更多依賴外源性融資。可見，地方政府的投融資供需矛盾是治理地方政府隱性債務風險的主要障礙之一。

金融系統對政府信用有所偏好

在實際中，大多數地方政府的隱性債務都離不開金融資源的支持。目前，尚有一部分非垂直管理的地方性金融機構在稅收征管、人事任命甚至經營決策等方面要受到地方政府的話語權影響。對于此類銀行來說，向政府平臺融資可能會換取地方政府在吸儲競爭、職務提升和稅收優惠等方面的“隱性補償”，同時又有政府的“信用背書”作為隱性擔保。因此，多數地方性銀行不但不排斥此類業務，還將其視為兼具安全性、穩定性的優質展業渠道，表現出顯著的選擇和競爭偏好，從而助推了地方政府隱性債務的積累和擴張。

政府融資內外部監督約束較弱

首先，中央政府對地方政府存在“預算軟約束”傾向。盡管國務院在相關制度方案中表示對地方政府舉債不予救助，但地方政府仍然對中央政府抱有一定的“兜底預期”。其次，地方政府隱性債務存在多頭管理的現象。很多隱性債務本就因涉及多部門而存在管理邊界不清的問題，加之實踐中各部門由于種種原因對地方政府的財政收支活動監督力度和有效性較弱，使得治理難度加大。最后，債權人的市場約束受到制約。作為債權人的地方性銀行由于受制于人，往往難以對地方政府的舉債規模和價格等因素實施市場化、科學化約束。

缺乏隱性債務監測和評估手段。目前，理論界對于地方政府隱性債務的統計和測度還未形成權威、統一的認定口徑和測算標準，導致政府難以掌握隱性債務底數這個基礎情況，更無法評估、測度和推演隱性債務風險的模型化、數量化治理方案。

存量的隱性債務償還存在困難。存量隱性債務風險的化解根本在于償還。目前，隱性債務主要依賴項目收益償還、平臺市場化再融資償還、債務主體破產清算償還、政府財政資金償還等幾種形式。但現實情況是，地方政府隱性債務資金主要投向收益很少的公益性項目;平臺公司目前的“造血功能”普遍較弱;破產重整可能導致債權人即金融機構的大規模損失，對金融系統穩定性造成一定影響;在經濟下行、減稅降費的趨勢下，再融資可能對本就財力不足的地方政府造成疊加性壓力，同時形成對地方政府舉債融資的不良示范和反向激勵。

地方政府隱性債務風險治理對策

轉變政府職能，建立與地方職能相適應的投融資機制。一是要求地方政府轉變職能，由發展建設轉為民生服務導向，同時確立可持續和民生發展為政績考核的細化標準，引導地方官員樹立正確的政績觀和債務觀，從根本上規范和調整地方政府的投資行為，遏制違規舉債沖動。二是進一步明晰各級政府事權劃分，賦予地方政府與其事權相匹配的財力和財權，避免由于地方政府事權履行的不確定性而引發政府投資的無序和低效。

加強金融監管，做好地方政府隱性債務相關風險防范。一是對金融機構加強政策宣傳，引導金融機構理性看待政府舉債風險，明確自身業務風險范圍，健全和完善隱性債務違約風險應急管理預案等風險應對防范工作機制，提高相關風險化解能力，筑牢金融風險防火墻。二是強化金融機構相關業務監管，嚴禁金融機構在“金融創新”名義下與地方政府違規合作加杠桿投融資方式，加大違規處罰力度。三是增強金融與財政政策的協同性，打好政策組合拳，避免出現政策目標相互矛盾、政策作用相互抵消的情況發生。

完善約束機制，強化對地方政府違規舉債的問責管理。一是強化中央約束。建議中央進一步加強對地方財政籌融資的流程管理和預算約束，同時推進地方政府債務兌現管理的法治化建設進程，對違法違規舉債實行終身問責和倒查。二是強化同級約束。加大審計、人大、紀檢等同級監督部門對地方隱性債務工作的關注和監督力度，抑制地方政府違規舉債沖動。三是強化市場約束。充分發揮市場機制作用，避免地方政府越位干涉金融機構決策，保持金融機構經營的獨立性。

深化測度研究，健全隱性債務風險識別統計監測制度。一是提高地方債信息公開的精度與信度。明確地方政府隱性債務的口徑和邊界，建立統一性、常態化的地方政府隱性債務統計、監測和發布制度，以全面厘清隱性債務的結構、規模、資金來源及風險狀況，推動隱性債務“顯性化”。二是加強地方政府隱性債務風險動態監測評估，利用量化動態監測方法對隱性債務風險的觸發條件、影響路徑、作用范圍、治理效果進行綜合評估和預判， 為實踐中有效前移風險防控關口、完善隱性債務治理對策提供精準服務。

堅持標本兼治，循序漸進化解地方政府隱性債務風險。一是轉變經濟發展方式，提高創收償債能力。地方政府要根據地區發展階段、政策和戰略，調整經濟發展方式和產業結構，優化營商環境，激發市場主體投資積極性，提高財政創收增收能力，進而提升償債和再融資能力。二是合理規劃投資方向，提升項目投資效率。適當增加對周期短、回報高的項目投入比例，提高資金周轉運用效率。三是科學制定融資規劃，形成長效可持續機制?？筛鶕貐^經濟發展狀況、財政收支運行態勢、項目預期回報情況、利率匯率變動實際、債務違約管理負擔等因素，綜合確定每一階段的債務期限和規模，以實現債務資金使用具有良好的經濟和社會效益，政府償債資金負擔合理均衡，以及確保政府具備債務償還能力。四是積極探索存量隱性債務處置化解的先進方法， 推廣可借鑒、可學習的存量債務治理經驗。

責任編輯：劉 彪