平臺型治理： 構建相對貧困長效治理機制

關于貧困治理問題，學者們曾提出整體治理、網(wǎng)絡治理、元治理、分類治理、多重治理等貧困治理路徑，貢獻了多種貧困治理方案。全面建成小康社會背景下，為應對相對貧困環(huán)境復雜性、不確定性，避免扶貧“形式主義”、治理“碎片化”，還需反思貧困治理理論與實踐，構建相對貧困長效治理機制。

平臺型治理強調發(fā)揮基層黨組織核心領導作用，強調黨建與貧困治理結合，構建黨建工作和扶貧工作雙促進實踐平臺;重視貧困戶生存權保障的同時，遵循生存權與發(fā)展權平等的價值理念，關注貧困地區(qū)和貧困戶發(fā)展權的實現(xiàn)（李小云，2013），有助于消除致貧的外在環(huán)境因素，打造政府、企業(yè)、社會組織及貧困戶等多元主體合作互動平臺，促進貧困戶持續(xù)發(fā)展。構建平臺型的相對貧困長效治理機制，促進多元行動者、扶貧資源、運行形式與多維利益之間的治理互動，包括創(chuàng)新完善責任分級機制、資源整合機制、形式協(xié)同機制、利益耦合機制等相對貧困的適應性治理平臺。

一、責任分級機制

政府、市場、社會、貧困戶等多元主體在解決相對貧困問題中發(fā)揮各自積極作用，構成平臺型治理的主體及組織體系。政府是貧困治理的最重要責任主體，在相對貧困治理中發(fā)揮傾斜性資源配置職能。另外，相對貧困治理需要依靠市場主體力量，通過產(chǎn)業(yè)化發(fā)展為貧困戶脫貧提供持續(xù)化動力。社會組織作為貧困治理重要主體之一，補充政府、市場在貧困治理中的不足，實現(xiàn)相對貧困治理主體的社會化、多元化、開放化。貧困戶自身在貧困治理中不僅扮演扶貧客體角色，還應發(fā)揮主體能動性，積極利用一切資源主動實現(xiàn)脫貧致富。雖然目前多元主體參與相對貧困治理，但各主體的責任并不明確。以扶貧資金投入為例，扶貧資金主要來源于政府，多元化資金籌集機制還沒有建立，并且政府、市場和社會等多元主體對資金分擔責任不明確。總之，相對貧困治理的責任分級機制亟待完善。

構建完善相對貧困治理的多元參與主體平臺，推進黨組織核心領導，政府、市場、社會等多元主體協(xié)同的適應性貧困治理平臺建設，形成跨地區(qū)、跨部門全社會共同參與的多元主體的社會扶貧體系，并明確參與貧困治理的角色和責任。完善相對貧困治理的組織機構，強化貧困治理的市級主導責任、縣級主體責任和貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接責任體系。組建貧困治理聯(lián)合督查組，對扶貧項目實施前、中、后督辦檢查，確保項目的預期效果。相對貧困治理中市一級負責協(xié)調、監(jiān)管，縣一級負責扶貧政策項目落實到村到戶，鄉(xiāng)、村兩級負責扶貧政策項目的實施。另外，應發(fā)揮社會監(jiān)督作用，加大對扶貧項目違規(guī)行為責任追究力度。

二、資源整合機制

政府引導的產(chǎn)業(yè)項目扶貧取得顯著成績，但“項目制”實際運行中組織間、項目間的整合力度有待加強。產(chǎn)業(yè)項目扶貧能夠解決發(fā)展不充分帶來的絕對貧困，而相對貧困更多源于發(fā)展不平衡（左停，李世雄，2020），對項目資源整合平臺提出新要求。但各行業(yè)、各部門在政策制定、規(guī)劃編制、資金分配、項目布局上各自為營，扶貧資源及力量較為分散，扶貧開發(fā)缺乏整體性、系統(tǒng)性。并且，由于各部門條塊分割，部門規(guī)劃不協(xié)調，項目資金投向各自為政，整合集中資金使用比較困難。這些問題導致扶貧組織力量分散、資金利用分散、項目規(guī)劃分散等問題，阻礙相對貧困治理的進度和實效。

化解扶貧資源碎片化問題，需創(chuàng)新扶貧資源整合機制（冷志明，茹楠，丁建軍，2017）。搭建扶貧資源整合平臺，推動扶貧產(chǎn)業(yè)項目整合，發(fā)揮市場機制在貧困治理中的積極作用。引導工商資本進入貧困地區(qū)，利用市場資源推動貧困地區(qū)開發(fā)式發(fā)展。依托新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，形成大量扶貧“小平臺”。農(nóng)村扶貧互助基金，開展定點幫扶、對口幫扶，形成貧困農(nóng)戶精準扶貧“輕松籌”。依托扶貧基金會、鄉(xiāng)親扶貧協(xié)會等社會組織，加大扶貧資金募集力度。貧困治理平臺推動財政資金整合，圍繞扶貧開發(fā)項目，以財政資金為牽引，整合各類涉農(nóng)資金，集中服務于相對貧困治理。

三、相對貧困治理形式協(xié)同機制

多年的扶貧開發(fā)實踐已形成產(chǎn)業(yè)扶貧、行業(yè)扶貧、專項扶貧、社會扶貧等多種形式。其中，產(chǎn)業(yè)扶貧主要依靠市場主體力量，通過扶持促進相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，解決貧困人員的就業(yè)問題，增加貧困家庭經(jīng)濟收入。行業(yè)扶貧或部門扶貧依靠特定行業(yè)力量，實施科技扶貧、教育扶貧、生態(tài)補償扶貧等，從貧困地區(qū)短板入手，促進貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。專項扶貧依靠政府力量，利用國家財政，統(tǒng)籌社會資源，以政府項目為載體，是行政主導型的扶貧形式。社會扶貧區(qū)別于產(chǎn)業(yè)扶貧、行業(yè)扶貧和專項扶貧，依靠多元主體力量，凸顯平衡式的扶貧形式。每種扶貧形式都有自身的優(yōu)勢，而針對特定貧困地區(qū)，需協(xié)同各扶貧形式，建立相對貧困治理形式協(xié)同機制。

建立貧困治理形式的“工具箱”平臺，根據(jù)貧困地區(qū)特質分類施策，因人因地、因貧困原因、因貧困類型施策，協(xié)同貧困治理形式，實現(xiàn)資源控制下的貧困治理效果最優(yōu)化。特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)充分利用當?shù)刭Y源，吸引貧困戶就近就業(yè)，在實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟利益目標的同時，實現(xiàn)當?shù)刎毨裘撠氈赂弧?chuàng)新金融扶貧形式，解決貧困地區(qū)發(fā)展資金不足問題，發(fā)揮金融在精準扶貧中的積極帶動作用。項目制幫助沒有主導產(chǎn)業(yè)的貧困村積極尋找合適項目，幫助已確定主導產(chǎn)業(yè)的貧困村擴大再生產(chǎn)、提升規(guī)模效益，努力拓寬脫貧增收渠道，實現(xiàn)貧困村集體經(jīng)濟收入有所增長，貧困戶收入持續(xù)提高。社會扶貧組織是精準扶貧力量的重要組成部分，為實現(xiàn)農(nóng)村貧困地區(qū)全面脫貧發(fā)揮重要作用。

四、利益耦合機制

構建黨建引領下相對貧困治理的利益實現(xiàn)與發(fā)展平臺，建立健全“基地+合作組織+涉農(nóng)企業(yè)+貧困農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展利益耦合機制，實現(xiàn)企業(yè)、社區(qū)、村集體、貧困戶等多元主體利益共享共同體。產(chǎn)業(yè)化發(fā)展是促進貧困治理可持續(xù)化的重要路徑，是增加貧困地區(qū)“造血”功能和促進貧困戶發(fā)展的關鍵。貧困地區(qū)大多由于自然資源缺乏，致使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較效益低，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展受阻，集體事務難以順利開展。另外，貧困地區(qū)村級產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，普遍存在組織化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化程度低的問題，導致產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效益不高，帶動貧困人口致富能力有限。

促進相對貧困治理利益協(xié)調與共享平臺形成，堅持“利益共享、風險共擔”，按照市場化、股份化合作模式，將貧困群眾嵌入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的各個鏈條，產(chǎn)業(yè)發(fā)展才能具有持久長遠性，才能獲得經(jīng)濟效益和社會效益的“多贏”。產(chǎn)業(yè)發(fā)展一頭連著企業(yè)，一頭連著群眾，只有正確處理產(chǎn)業(yè)壯大、企業(yè)發(fā)展與群眾脫貧致富的關系，才能最大限度調動群眾參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性。加強黨建和扶貧相結合，扶持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)壯大、農(nóng)戶受益的“三贏”結果。■

（張偉，陜西師范大學哲學與政府管理學院講師、碩士生導師。本文為陜西省社會科學基金年度項目“農(nóng)村精準扶貧的基層實踐經(jīng)驗與制度優(yōu)勢研究”<2020A027>、西安市社會科學規(guī)劃基金項目“西安農(nóng)村基層黨組織的組織力評估與提升研究”<FS136>、國家社科基金西部項目“農(nóng)村集體產(chǎn)權制度優(yōu)勢轉化為治理效能的邏輯與路徑研究”<20XKS015>的階段性成果/責編 劉玉霞）