安全生產翻開“全”新篇章

戴薇 蔡寶瑞

“發展不能以犧牲安全為代價。”安全生產一頭牽著經濟社會發展，一頭連著千家萬戶，既事關人民群眾生命、財產安全，也是保障城市安全的基石，既是經濟社會協調健康發展的標志，也是超大城市必須堅決守牢的底線。

作為維護本市城市安全的基本法，市十五屆人大常委會第三十六次會議表決通過的《上海市安全生產條例（修訂）》（以下簡稱《條例》），立足本市實際，提煉固化本市近年來加強安全生產和城市運行安全的做法經驗，對安全風險防控、社會共治、生產經營范圍的安全生產保障等安全生產活動作出一系列規定。《條例》自2021年12月1日起施行。

保護全城安全的法

自2005年本市制定出臺《上海市安全生產條例》以來，《條例》先后經歷了2011年的全面修訂，以及2016年、2018年個別條款的修正。為落實中央關于健全落實安全生產責任制，堅持“兩個至上” “三個必須”等管理要求，貫徹中央和本市關于應急管理綜合行政執法改革、街鎮體制機制改革等一系列決策部署，健全安全生產監管執法體系，同時銜接新修訂的《中華人民共和國安全生產法》，應對新問題、防范新風險，有必要通過修訂《條例》，進一步提升安全生產的法律制度供給。

本次《條例》的修訂以強化城市運行安全為中心，將安全生產放在城市“大生產” “大安全”的背景下進行總體布局，首次提出城市全生命周期管理的概念。

“雖是修改安全生產條例，但是以強化城市運行安全作為核心。所以此次我們嘗試對這一條例的定位跨前一步，作為上海這個超大型城市運行的安全法律體系中綜合性、框架性、實施性的規定，對通用性、基礎性的規定做了一些歸納和提煉，在一定程度上為其他安全專業領域的立法提供引領和支撐。”市人大常委會法工委主任閻銳說。

全生命周期管理意味著事前、事中、事后“全周期”，這既包括生產過程中的安全監管和事故發生后的應急救援，也包括事前的安全風險防控。《條例》在新增的第二章中系統、全面地對安全風險防控作出規范。如明確市、區人民政府建立安全風險防控體系，相關部門定期開展安全風險辨識分析、評估控制和監測工作，及時發布預警提示信息;要求相關部門開展風險研究，定期評估并形成評估報告;強化數字化管控，推動“兩網融合”，依托大數據資源平臺，匯聚各類安全生產信息，提升風險識別、研判和處置能力;強化規劃和項目防控，明確編制相關規劃應當綜合考慮安全防控需要，實行地上地下空間統籌和一體化提升改造等等。

市應急局總工程師李彩云說，新修訂的《條例》創設性地增設了風險防控章節，在全國同類地方立法中系首創，這體現了觀念思維的轉變。“從查事故、除隱患為主向風險預防轉變，注重識別評估風險、監測預警風險、應對管控風險和跟蹤更新的全過程閉環治理，同時關注復合風險、潛在風險、風險耦合、風險周期等并開展研究，完善防控措施。”

為推動“兩網融合”，強化數字化管控，“企業碼”也被直接寫入《條例》，運用大數據為企業安全生產賦能，進而更好保障城市運行安全。“企業碼”依托“隨申辦”統一平臺，建設形成供企業使用的企業服務移動端和供市民使用的市民服務移動端。對于已存在的監管移動端，側重于共建共享，各監管部門可通過“企業碼”采集、監測、歸集企業日常生產經營中產生的各類涉企信息和監管信息，對企業進行更精準的“集成畫像”，進而提升風險識別、研判和處置能力。

發動全員參與管理的法

作業人員在車間內違章吸煙引發火災;操作人員未按規程操作導致輕質石腦油與空氣形成混合性爆炸氣體，造成閃爆事故……

安全生產關系到人民生命財產安全，必須警鐘長鳴，須臾不可放松。為此，市人大社會建設委員會收集全國和本市2016年以來發生的80個安全生產重特大事故情況，認真開展了典型案例分析，吸取事故教訓，以通過本次修法彌補短板弱項、堵塞漏洞。

新《條例》重申了生產經營單位是安全生產的責任主體。“在單位主體責任方面，夯實全覆蓋的制度管理、流程管控和全員責任制，把責任落實到每個環節、每個崗位、每個人頭。”閻銳介紹，生產經營單位要全流程規范建設和安全生產標準化管理，建立健全全過程、各環節的管理制度和操作規程;建立、健全全員責任制，落實“一崗一責”;同時完善承發包管理制度和危險作業安全規范，細化各方責任，強調流程管控等。

為全面深化安全生產的社會治理，《條例》增加社會共治專章，重點對社會各方主體共同發揮作用、參與安全治理作了規定。如“各級人民政府及其有關部門應當采取多種形式，運用融媒體手段和平臺，增強全社會的安全生產意識” “建立完善學校安全教育和高危行業職業安全教育體系” “建立健全安全生產專家庫，從專家庫中聘請專家組成專家組，為安全生產問題提供決策建議” “屬于國家規定的高危行業、領域的生產經營單位應當投保安全生產責任保險，鼓勵其他行業、領域的生產經營單位投保安全生產責任保險”等。

值得一提的是，《條例》在群眾參與生產安全治理方面做出創新，增加了使用“隨申拍”參與社會治理的途徑。從2020年12月上線以來，截至2021年6月，“隨申拍”共受理市民訴求5735件，辦結5535件，平均辦理時間為2.9個自然日。在此基礎上，《條例》明確，任何單位和個人發現安全生產重大風險、事故隱患和違法行為，可以通過“12345”市民服務熱線、“隨申拍”等途徑向負有安全生產監督管理職責的部門報告或舉報，以此增強全社會、全民的安全意識、防護自救能力和治理參與力度，推動安全生產工作的多元共治、齊抓共管。

實現全新突破的法

隨著經濟社會快速發展，新業態、新工藝、新技術不斷涌現，不穩定、不確定因素不斷增多，各類風險交織疊加，對安全生產工作提出了許多新的挑戰。《條例》堅持問題導向，針對這類難題提供了法律遵循。“本次《條例》修訂結合近年來出現的新情況、新問題，以及由此引發的一些事故，在‘新上實現了一些突破，對新業態、新技術的運用作了一些規定。”閻銳說。

《條例》明確將平臺經濟等新興行業、領域納入安全生產監管范圍，增加相應的安全生產要求;明確生產經營單位應當將其具有作業指令權的勞務派遣人員、靈活用工人員納入本單位對從業人員安全生產的統一管理，履行安全生產保障責任;明確商務樓宇、商業綜合體物業服務企業的安全管理責任和業主方的房屋安全責任;增加對新技術、新工藝以及改變工藝、相關研發試驗等的安全評估要求和安全流程設置要求。

針對“新”，閻銳特別舉了“快遞小哥”的例子。快遞小哥、外賣騎手群體中存在大量靈活從業人員，而這一職業本身面臨著一些安全風險，平臺企業應當履行安全生產主體責任。閻銳說：“不能把靈活用工人員排除在本單位安全生產監管、保障責任之外，要對其進行一體化的管理。實際上，這也是根據實踐情況對這方面的責任作了一些強化，這樣才能使責任真正落到實處。”

“隨著經濟社會的發展，用工的方式非常靈活，企業為了降低運營成本，常采用勞務派遣、靈活用工等方式組織生產經營活動。具體到責任，應該是‘誰用工，誰負責。以安全教育培訓為例，為了適應生產經營單位的具體情況，教育培訓、勞動防護的責任應該由生產經營單位落實，而不能轉嫁給勞務派遣單位或勞務派遣人員、靈活用工人員本人。這樣有利于全面提升安全生產的水平。”李彩云說。