英國主辦氣候大會：展現形象還是暴露不足？

張蓓

2021年11月1日，英國首相約翰遜在聯合國氣候變化大會（COP26）的開幕式上發表講話。

2021年10月31日至11月12日，第26屆聯合國氣候變化大會（COP26）在英國城市格拉斯哥舉辦。這是2015年巴黎氣候變化大會之后最重要的一次氣候變化會議，將影響未來幾十年全球氣候治理格局。這次大會對于英國也有特別意義，是其脫歐后重大“主場外交”，被視為展示脫歐后“全球英國”（Global Britain）的重要機會。

主辦COP26，任務重困難大

2021年3月，英國政府發布了外交指導文件《綜合評估報告：競爭時代的全球英國》。在這份報告中，英國對自身的世界定位是“一個有全球視野、致力于解決問題和分擔責任的國家”，將更多利用“召集力”，在國際事務中扮演“外交斡旋人”角色。而主辦COP26被放在重要位置，同一份文件中寫道：“2021年是英國領導力之年，而主辦COP26正是英國展示國際領導力最重要的活動。”

作為主席國，英國有諸多重要職責。首先要多方斡旋確保會議取得實效。在大會召開前，候任主席國要開展大量外交工作，與190多個締約國以及聯合國機構開展對話，多方協調以確保一致行動。這對主席國專業能力、資源投入度、國際影響力提出很高要求。其次是會議組織和安排工作，無論是多邊談判還是公共活動，東道國都需要事無巨細地做好安排。2015年巴黎會議的成功就離不開時任法國外長法比尤斯及其團隊所做的大量外交工作及為會議創造的開放氛圍。

但疫情持續給英國帶來許多挑戰。首先，本屆會議需要各國提升氣候雄心，并完成諸多棘手問題的談判。在疫情延宕給各國經濟造成重創的背景下，如何號召其他國家加大氣候行動是英國面臨的重要挑戰。其次，疫情給會議舉辦帶來諸多實際困難。此次會議參會人數眾多，自新冠疫情暴發以來，舉辦如此規模國際會議除東京奧運會外尚無先例。相比奧運會在相對封閉的環境舉行、疫情風險相對可控，COP26的防疫工作難度更大。

批評聲大于對“全球英國”的認可

英國從2020年初開始籌備COP26，具體工作細節在2021年下半年逐漸明晰。作為COP26主席國，英國的確吸引了國際目光，但事與愿違，外界批評的聲音遠大于對“全球英國”的認可。

首先，資源投入和組織能力受到質疑。2020年2月，英國政府任命商業、能源和產業戰略部大臣阿洛克·夏爾瑪擔任COP26候任主席，并責成內閣的“氣候行動執行委員會”確保政府各部門協調。但外界普遍認為與法國、墨西哥等國擔任主席國時傾盡外交能力不同，英國對COP26的投入明顯有限。不僅首相約翰遜對COP26投入不足，候任主席夏爾瑪在2021年1月前也是兼職身份。此外，秋季以來英國疫情有加重趨勢，據媒體報道英國曾向不發達國家參會者承諾的“注冊即有疫苗”也未兌現，還有一些不發達國家參會者因航班問題無法抵達英國。會議的包容、可及、安全性均受挑戰。

其次，示范作用難以服眾。2021年9月，英國首相約翰遜在聯大發表演講，將英國稱為氣候行動的“先驅者和領路人”。近年來英國也確實在氣候變化領域有一些舉措，如成為第一個為零碳排放立法的主要經濟體，還承諾將在2024年前終止煤炭發電，2030年前停止汽油和柴油車銷售，發布《綠色革命的十點計劃》規劃國內綠色轉型等。然而，諸多觀察者都認為英國應對氣候變化的措施經不起檢驗。根據“氣候行動追蹤”網站的統計，英國的氣候變化應對相關資金“嚴重不足”，且英國還大規模縮小了發展援助規模，這一舉動與其幫助不發達國家適應減排的承諾背道而馳。在貿易領域，英澳自貿協定去掉了《巴黎協定》關于“溫升控制在低于2度的水平，并向1.5攝氏度溫控目標努力”的表述，受到環保人士猛烈抨擊。此外，首相約翰遜一方面在聯大會議中號召各國停止為火力發電融資，減少國內煤炭發電，一方面又大力開發同為化石能源的油田項目，其中最大的Cambo油田預計2050年前產量會達到1.5～1.7億桶。

最后，外交行動效果有限。英國宣稱將氣候置于2021年雙邊與多邊議程的中心，COP26候任主席夏爾瑪也在會議前幾個月密集開展全球訪問，和氣候大國積極互動，但許多氣候變化相關進展均是大國主動作為，與英國外交行動關系不大。此外，英國本將氣候作為G7峰會重點，但這次峰會在英國力推的“發達國家每年向發展中國家提供1000億美元資助”問題上并未取得具體進展。

凸顯脫歐后英國外交面臨的三大掣肘

此次英國主辦COP26受到的多重質疑清晰展現了英國脫歐后在國際舞臺發揮作用所面臨的掣肘。

一是脫歐對英國政治的持久戕害。脫歐五年來，英國政治生態急劇變化，這段歷史將對英國政治和政壇產生持久影響，其中一個具體結果就是英國政壇迅速迭代，且根據脫歐的意識形態進行了大換血，但后脫歐時代英國政治的寵兒并不都是最有能力的領導者和管理者。一個簡單的例子是，首相約翰遜本想招募前首相卡梅倫或前外交大臣黑格擔任COP26主席，但均未成功，最終人選夏爾瑪無論國際知名度還是專業性，都遠遜于美國氣候特使克里和中國氣候事務特使解振華。

二是國內議程與國際議程的內在沖突。脫歐與疫情加深了英國內部發展困境，這將制約英國在國際舞臺上發揮作用。為穩固2019年大選保守黨在北部獲得的新政治版圖，約翰遜政府提出拉平地區發展差距的口號“level up”，并將此作為其首要國內議程。作為此議程的一部分，英國打算批準坎布里亞地區煤礦項目，以促進該地區的投資與就業，但這將直接損害英國國際清潔能源倡議的公信力。此外，近期疫情沖擊疊加能源危機，導致英國政府零碳轉型策略的經濟和政治成本都大幅升高。英國國內持續的能源需求與長期綠色發展多邊努力之間的矛盾在短期內被激化。

三是難以在復雜大國關系中縱橫捭闔。在《綜合評估報告》中，英國對自身適應大國競爭時代的能力持樂觀態度。然而從COP26的組織中可以看出，英國很難在大國關系中做到“面面俱到”。10月20日，在英國議會就AUKUS對中英關系影響的辯論上，有英國議員指出，AUKUS協議后中英關系的現狀將損害英國影響中國氣候變化政策的可能性。另外，相比法國主辦巴黎氣候大會時成功借助歐盟的力量，英國可借重的力量十分有限。現實中的大國關系格局比如英歐關系持續緊張、英美關系一直不平衡不對稱等，將制約英國實現真正的外交雄心。