進一步細化落實罪錯未成年人分級干預體系

一、罪錯未成年人分級干預的必要性

大量研究和實際案例表明，未成年人在實施犯罪行為之前，多有不良行為或違法行為，而且其早期不良行為或違法行為沒有得到及時有效的干預是造成之后實施更為嚴重的犯罪行為危害社會的重要原因。對云南、四川、廣東和山東四地399名未成年人服刑人員的問卷調查顯示，在382個有效數據中，有372名未成年犯在入所服刑前具有不良行為或嚴重不良行為，占97.38%。對于不良行為和嚴重不良行為，學校和家庭采取應對措施的有317例，其中簡單批評教育的267例，勸退50例，缺乏有效和專業的干預;有警察介入有169例，但絕大多數都是簡單批評教育甚至沒有批評教育、通知家長帶回或直接放走。另外，從媒體報道的極端個案來看，各地發生并引發公眾關注的未成年人殺人等案件，通常在實施嚴重暴力犯罪行為之前都已經有不良行為或違法行為，且沒有得到及時有效干預。例如，根據媒體報道，大連殺害10歲女童的13歲男孩在之前就已經有觀看淫穢錄像和跟蹤女鄰居的情況。來自心理學與神經科學的研究則發現，大腦中進行決策和情緒管理活動的大腦分區在青少年時期尚未發育成熟，青少年大腦可塑性較強，會受到來自成長環境和經歷的積極或者消極影響。與成年人相比，在青少年時期采取有效干預措施會取得較好的矯治效果。

基于上述，如果能夠在未成年人實施不良行為或者違法行為之初就能對其施以分級的、具有針對性并符合未成年人身心特點的干預措施，就能有效防止其進一步實施更為嚴重的行為，就可能把對社會造成更大危害的犯罪行為扼殺于萌芽階段。2020年通過的《刑法修正案（十一）》個別下調了刑事責任年齡，回應了民眾對于社會安全和公平正義的呼聲，但僅僅依靠事后追究刑事責任和刑罰處罰并不能解決未成年人違法犯罪的問題，仍然需要進行事前的源頭治理，而構建罪錯未成年人分級干預體系正是為了實現事前有效的預防和干預。

二、《預防未成年人犯罪法》初步構建的分級干預體系與遺留的問題

2020年修訂的《預防未成年人犯罪法》引入或者在一定程度上體現了提前干預和分級干預的理念，并進行了分級干預體系的初步建構。其第2條開宗明義地指出：“堅持預防為主、提前干預，對未成年人的不良行為和嚴重不良行為及時進行分級預防、干預和矯治。”

具體而言，本次修訂主要構建了三級的罪錯行為及相應的干預措施：（1）不良行為。修訂后的《預防未成年人犯罪法》將不良行為準確地定性為對他人和社會沒有危險性但不利于未成年人身心健康成長的“自害”行為，例如夜不歸宿、曠課逃學等行為，并要求綜合運用家庭教育和學校教育的措施進行干預。這一界定明確了分級干預體系的起點，并將其與更為嚴重的具有一定社會危險性的行為進行了清楚的界分，主要采用了日常環境下的家庭和學校教育干預措施。（2）嚴重不良行為。《預防未成年人犯罪法》所界定的嚴重不良行為既包括結伙斗毆、攜帶槍支彈藥、盜竊、賣淫嫖娼等具有一定社會危害性的行為和治安違法行為，也包括已經觸犯刑法但因未達刑事責任年齡而不作為犯罪處理不予刑事處罰的行為。對于前者，主要由公安機關采用訓誡、責令具結悔過、定期報告活動情況、遵守特定行為規范和接受社會觀護等矯治教育措施，較為嚴重的、多次實施的或者拒不配合其他矯治教育措施的，可以送入專門學校進行專門教育;對于后者，則采用代替收容教養的“專門矯治教育”措施，進行“閉環管理”。（3）犯罪行為。對于犯罪行為，主要適用刑事訴訟法和刑法的規定進行干預。

總體而言，2020年《預防未成年人犯罪法》修訂對罪錯未成年人分級干預體系進行了初步的構建，奠定了進一步研究和實踐探索的基礎，但在分級、分類的科學性和體系性方面仍然存在一定的爭議，適用相關干預措施的具體方法仍存在一些模糊和有待進一步明確、細化之處。主要包括：（1）一般嚴重不良行為與已經觸犯刑法但因未達刑事責任年齡而不作為犯罪處理不予刑事處罰的行為存在嚴重程度以及社會危害性方面的顯著差別，歸為同一級別是否合適，各自相應的干預措施具體應當如何區分;（2）適用于嚴重不良行為未成年人的“專門教育”與適用于不予刑事處罰行為未成年人的“專門矯治教育”分別屬于半機構化處遇措施和機構化處遇措施，適用相同的“專門教育指導委員會評估同意，教育行政部門會同公安機關決定”程序是否恰當;（3）專門矯治教育如何進行“閉環管理”，如何具體開展;（4）專門教育指導委員會如何組成并如何發揮個案評估作用;（5）在“教育行政部門會同公安機關決定”的程序中，教育行政部門和公安機關如何確定各自的職責以更好地適用干預措施。

三、進一步細化落實的對策與建議

上述問題能否得到回答和解決，相關規定能否進一步明確將直接關系到分級干預體系在預防和矯治未成年人違法犯罪方面的實際效果，并事關人民的切身利益和國家的長治久安，應當予以細化落實。鑒于《預防未成年人犯罪法》剛剛修訂，目前需要針對未成年人罪錯行為和我國未成年人司法以及專門學校的實踐情況，充分利用法律給出的空間，明確相應的具體操作并發展所需的配套支持措施，以使罪錯未成年人分級干預體系能夠有效運轉。主要對策和建議如下：

第一，加強公安機關辦理涉未成年人案件專門隊伍建設。在《預防未成年人犯罪法》所構建的分級干預體系中，公安機關具有非常重要的地位，而且在司法實踐中通常也是由公安機關直接接觸具有嚴重不良行為的未成年人并作出相應處理，如果沒有專門的辦案人員負責此類案件辦理，很有可能反復陷入“抓了放、放了抓”乃至實施嚴重暴力犯罪的惡性循環。因此，需要加強未成年人警務建設，培養了解未成年人身心特點并能適用針對性干預措施的公安干警，體現未成年人案件辦理的專業性，而這一方面也為《未成年人保護法》所明確要求。

第二，通過發展學校社工為家庭教育和學校教育干預措施提供支持。對于一般不良行為的有效干預依賴于家庭教育和學校教育，但目前家庭與學校的干預措施都存在專業性不足的問題，并且受制于監護人能力、學校相關條件的限制。社會工作者有開展青少年工作的豐富經驗，對于未成年人的認知、行為偏差有專業的矯治方法和流程，可以作為家庭教育和學校教育的有力支持者。

第三，明確“專門矯治教育”與一般的“專門教育”之間在具體適用上的區別。《預防未成年人犯罪法》區分了兩種干預措施的不同名稱，這就為區分兩種措施的實踐提供了最重要的法律依據，需要進一步在具體矯治措施如何開展予以細化，包括：充實“閉環管理”的含義，明確限制或剝奪人身自由的期限和程序;明確矯治與教育如何在適用過程中合理平衡;合理確定公安機關、司法行政部門與教育行政部門的分工;如何確定一所特定的專門學校開展專門矯治教育避免不同程度未成年人之間的交叉混同等。此外，目前專門學校的收生范圍主要是有一般不良行為的未成年人和學習困難的未成年人，專門學校接收具有嚴重不良行為未成年人后如何在教育方面避免混同也需要明確。

第四，明確專門教育指導委員會的工作職責和運行方式，尤其是在個案評估方面的具體工作方式。《預防未成年人犯罪法》新設專門教育指導委員會，并規定由教育、民政、財政、人力資源社會保障、公安、司法行政、人民檢察院、人民法院、共產主義青年團、婦女聯合會、關心下一代工作委員會、專門學校等單位，以及律師、社會工作者等人員組成。專門教育涉及眾多政府部門、司法機關和社會組織，由多元主體組成專門教育指導委員會更能發揮其宏觀指導和多部門之間協調的功能，無疑有助于理順專門教育涉及的多方面關系和強化專門教育，但由專門教育指導委員會承擔個案評估的功能則與其組成方式和議事規則相矛盾，可能會在實施中造成拖沓，甚至給及時轉入專門學校進行有效干預造成困難和阻礙。為了更好地在個案中適用專門教育和更為順暢地將適當的未成年人送入專門學校，有必要在法律所規定的“專門教育指導委員會評估同意”這一框架下探索評估的具體方式與具體內容，以使專門教育指導委員會所承擔的職能與個案評估工作的要求相符。例如，由專門教育指導委員會部分熟悉相關工作的成員組成工作形式更為靈活的小組代表專門教育指導委員會開展評估工作，或者在承辦人和專業人員更為專業、嚴格的評估程序前置的基礎上，將專門教育指導委員會的評估限定于形式上的審查。

第五，對“教育行政部門會同公安機關決定”送入專門學校過程中各自的職責予以明確。為了避免實踐中出現啟動難、送入難導致“一放了之”的惡性循環，必須在制定有關專門教育的具體規定時明確教育行政部門和公安機關的具體分工和各自的職責，避免互相推諉。公安機關在辦案過程中會接觸到大量需要送專門學校的未成年人，并對其行為的嚴重程度有較好的把握，而此類未成年人中流動、輟學和家庭監護不到位的又占據很大的比例，根本不在本地教育行政部門的視野范圍之內，而且教育行政部門往往也缺乏對嚴重不良行為、不予刑事處罰行為等的充分認知。對于公安機關在辦理案件過程中發現的需要送專門學校的未成年人，必須明確其提出、啟動和主導的責任。

《預防未成年人犯罪法》將于2021年6月1日生效并實施，上述遺留的問題能否得到明確與細化，事關法律能否得到有效的實施。《預防未成年人犯罪法》第6條第4款規定：“專門學校建設和專門教育具體辦法，由國務院規定。”因此，目前較為迫切的是根據2019年中共中央辦公廳和國務院辦公廳下發的《關于加強專門學校建設和專門教育工作的意見》所確定的精神，基于我國實際情況，制定專門學校和專門教育適用的具體辦法，對上述問題進行回應。

（何挺，北京師范大學刑事法律科學研究院教授、博士生導師、副院長，北京師范大學未成年人檢察研究中心執行主任/責編 劉玉霞）