統合視角下的合村并居新思路
——以“萊西經驗”河頭店樣板為例

□劉文軒，王 宇

（中南大學商學院 湖南 長沙 410200）

1 研究背景

隨著縣域經濟發展，農民的生產生活方式正在發生深刻變化，農村越來越多的年輕人向城市聚集，導致“空心村”多、老人和留守兒童多，教育、醫療、養老等問題越來越突出，改善農村生產生活條件的愿望越來越迫切。空間布局分散，導致配套農村地區基礎設施和公共服務設施的成本高，基層服務和管理成本高、效率低[1]。

以合村并居的試點山東省為例，山東省農村數量多、規模小、布局散、密度高，全省行政村數量6.95 萬個，數量居全國第一，平均人口530 人，在全國居倒數第二[2]，農村“空心化”現象嚴重，具備合村并居的可行條件和動力。

2 合村并居的現狀

合村并居在理論上是雙贏的政策。在村民層面，合村并居能夠改變農村基礎設施落后的現狀，享受更優質的交通、醫療衛生、教育、環境等資源和舒適的生活條件，同時不可變賣和隨意改建、擴建的宅基地也轉化成為可流通的商品房資源，在財富總量上實現惠農。在政府層面，通過增減掛鉤等措施，政府可以依靠騰退的宅基地換取新的建設用地指標，在土地財政的背景下增加了政府的財政收入；并且可以通過土地流轉等措施進一步推進土地資源的整合和農業規模化、社會化發展，從根本上改變家庭聯產承包責任制下同工業社會脫節的低水平小農生產方式，發展農業生產力和提升農業發展質量，同時解放的農業勞動力能給當地提供新的發展基礎[3]。

但是，在政策落地實踐中出現了諸如倉促上馬、跟風情況嚴重，以政代法、不依法依規建設，資金短缺、存在大量爛尾工程，補償價格低、強制拆遷事件，生態環境遭破壞，傳統鄉村村落文化弱化或消失等問題[4]，以及耕地非農化與非糧化傾向嚴重[5]。

3 三層統合下合村并居新思路的運行機制

3.1 黨建統合

在微觀視角下，針對地方政府急于求成而出現的違背搬遷農民訴求并引發政府和農民間矛盾的情況，河頭店鎮以其自身實踐提供了黨建統合的解決辦法。

3.1.1 基層黨組織改革

河頭店鎮以基層黨組織改革為核心，力求降低基層治理的制度成本，提高基層服務和管理效能，最大限度地發揮基層黨組織對農民的聯結作用和黨員的先鋒模范作用。延續“萊西經驗”的基層黨建傳統，對合并后的新村黨組織實行資源整合和再分工。建立共建議事會，統領整合區域內21 家駐區單位，推動事務共商、資源共享。

同時，將新村黨委劃分為5 個網格黨支部和產業發展、新時代文明實踐等黨支部，實行黨員分類管理，有效化解基層黨員組織生活難落實、黨員活動難開展、黨員作用難發揮等問題。

為了真實反映農民訴求并對其進行反饋，新村黨委健全農村基層黨組織領導的村級議事決策機制，加強農村基層黨組織對村級重大事項、重點工作、重要問題的研究和決議。規范議事決策流程，實行黨員占20%來推選新村黨員議事代表的比例代表制，提高議事決策效率和管理效能。

3.1.2 生產上統合

河頭店鎮在基層黨組織改革和建設的基礎上對生產進行統合，除了按照“農業規模化、產業園區化”目標對土地流轉的統籌安排和領導新村集體合作社建設、生產安排外，新村黨委統籌勞務資源，成立人力資源公司，與轄區產業園區、合作社合作，組織村民外出務工，打破“靠天吃飯”的困境，拓展就業空間，增加勞務收入。

3.1.3 在生活上統合

在合村并居政策落地中，新村黨委在生活中黨建統合，深入當地群眾，切實做到保護當地群眾利益。

在政策宣傳上，組織黨員干部和農戶代表外出學習，講述惠民政策，解答村民疑惑，充分尊重和順應村民意愿，確保搬遷自愿。

在社區生活管理服務上，新村黨委創新網格化服務管理機制，注重對貧弱群體的幫扶。將合村并居后的搬遷社區劃分成幾個網格化服務單元，安排黨員和志愿者擔任網格信息員。重視塑造“新鄉賢”文化，在新村黨委的領導下，龍湖社區定期組織評優評先活動，并在社區內固定宣傳欄宣傳展示。設立志愿服務大廳，為社區志愿服務提供渠道。通過志愿實踐傳遞和繼承新鄉賢文化，降低社區治理成本。

在不增加“農民上樓”生活成本上，新村黨委通過臨街新建門面房租賃收入等方式增加集體收入，以新村集體收入支付“農民上樓”的物業費等增加的生活成本和扶貧扶弱資金支出。

3.2 城鄉統合

在土地流轉背景下實現農業生產規模化和社會化，解放出來的土地和農村勞動力資源為農村發展提供了生產最基本的要素。如果單純依靠農村集體的自我剝奪來實現工業的原始資本積累，在中國加入《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）后，農業面臨巨大沖擊的背景下，這種自我剝奪式的原始積累遙遙無期。所以，農村需要依托城市過剩的產業資本和金融資本。20 世紀80 年代，農村依托城市對低端消費品的需求發展鄉鎮企業、農業機械及化肥農藥等城市工業，在一段時間內成效良好，而現在僅依靠城市工業反哺無法實現鄉村振興，更需要依靠城市資本的反哺。基于城市低端產能過剩和高端產能不足而出現的“騰籠換鳥”產業結構調整，需要將過剩的產能轉入廣大農村的“蓄水池”里，并依靠產業集群的轉移，實現農村就地城鎮化，以分散城鎮化打破以往集中城鎮化資源過度向大城市集中的不合理發展局面，實現農村發展、城市轉型、深度城鎮化的多方共贏。但是，簡單地將低端產能轉入農村的“蓄水池”，容許其在農村“圈地”“圈人”與無限擴張，就是復制了過去城市的發展道路，與習近平總書記“山水林田湖草綜合體”生態文明范式的鄉村振興道路相背離。而且，簡單的產業轉移會出現龐大的農民工轉移群體，這不利于吸收農業規模化和社會化經營解放的農村勞動力，沒有創造和激發農村需求的產業轉移對消化城市的生產過剩并無益處。這就要求在合村并居的道路上根據城鄉的獨特資源稟賦堅持城鄉統合，以一產為基、二產為支撐、以鄉村休閑為重點的三產為創收核心推動鄉村振興和城鄉協調發展。

河頭店鎮依靠城鄉統合，在農業上，發展按照“現代農業+”理念，通過發展現代農業園區；在支柱產業上，依托區位優勢，定位物流文化小鎮，按照“互聯網+物流”“鄉村電商+物流”理念，打造半島智慧物流基地項目，并通過稅收優惠等政策引進城市物流業資本；在創收產業上，依托距青島較近的區位優勢，采用引進周邊城市資本的發展方式，致力于創建農業、文化、旅游三位一體的“田園綜合體”。

3.3 央地統合

通過“以地套現”形成的“高負債+高投資=高增長”的地方財政模式使地方財政赤字急速擴大，河頭店鎮以青島市的地方財政為依托且青島市經濟發展狀況好，財政并未嚴重吃緊，并不具備央地統合的典型性，應基于地方財政危機普遍存在的客觀事實，明確央地統合這一應對地方財政危機背景下合村并居推進和非農化、非糧化糧食安全問題的方向。對于非農化、非糧化，必須發揮中央財政主導的優越性。推進合村并居、鄉村振興，必須以人民福祉為目標，相對于低附加值的糧食作物，經濟作物種植及農業旅游等更高層次的業態具備更高的附加值。國家需要保證糧食安全問題，單純強制要求種糧面積對于保障種糧地區人民的福祉不利。認為在合村并居的過程中，必須要發揮中央財政的主導性作用，對于種糧地區采取補貼等形式的轉移支付，避免鄉村改造過程中出現過度非糧化的問題，保證國家糧食安全。除了轉移支付，強調中央財政的主導地位還因為當前合村并居主要采用PPP 的融資和建設模式，在地方財政風險普遍較大的背景下，大多數地方政府的社會融資成本遠高于中央政府的融資成本，中央政府可以發行專門的鄉村振興國債并設立相應的基金，統籌調配，逐步推廣合村并居等鄉村振興方案。

4 結束語

以從基層黨組織和農民群眾、農村資源和城市資本、中央財政和地方財政關系出發的三層統合研究視角，剖析河頭店鎮的典型經驗，為合村并居實踐提供了一般的理論指導和發展思路。