淺論廣西南部地區農村土地流轉現狀與出路

□梁維忠

（廣西大學 廣西 南寧 530000）

廣西南部地區包括南寧、崇左、欽州、貴港、玉林等地，平均海拔100～200 m，地勢較為平坦，靠海沿邊，東接廣東，擁有較好的區位優勢。廣西南部地區擁有西江水系，向東，可經珠江水系將貨品運至珠三角地區，甚至遠銷海外；向西，崇左與越南接壤，邊境設有通商口岸，利于中越貿易往來；向南，有北海、欽州、防城圍成的北部灣港口城市帶，構成西部陸海新通道的重要樞紐，而西部陸海新通道是西南地區最便捷的出海通道。

廣西南部地區農村人多地少，地塊分散，人口外流現象突出。人口流出促進了閑置土地流轉，資本下鄉以及一二三產的融合使土地流轉成為迫切的現實需要。土地靈活配置土地資源可以為農村經濟發展賦能，促進農民增收[1]。在區位優勢良好的廣西南部地區，高效配置土地資源，使土地資源為廣西南部地區農村的一二三產融合發展提供支撐，成為一個值得思考的問題。

1 廣西南部地區農村土地流轉政策梳理

廣西南部地區農村結合當地土地流轉工作的特點、地形地貌和產業發展狀況，分別出臺了土地流轉相關的文件和規章制度。

南寧市人民政府辦公廳針對農村土地經營權流轉和專項補助出臺了《中共南寧市委 南寧市人民政府關于穩步推進農村土地承包經營權流轉和促進農業規模經營發展的意見》（南發〔2010〕36 號）、《南寧市農村土地承包經營權流轉實施細則》《南寧市農村土地承包經營權流轉專項補助資金管理暫行辦法》《南寧市土地承包經營權流轉管理暫行辦法的通知》（南府辦〔2013〕130 號）。

欽州市政府針對農村土地確權問題出臺了《關于確保全面完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作的通知》（欽政辦電〔2018〕25 號）。

崇左市人民政府針對當地地形地貌以及產業發展出臺了《關于開展甘蔗土地承包經營權流轉試點工作的通知》（崇政辦發〔2010〕115 號）、《崇左市2013—2015 年農村土地“小塊并大塊”及土地整治工作實施方案的通知》（崇政辦發〔2013〕48 號），全方位施行“小塊并大塊”工作，嚴格規范農村土地承包經營權流轉，積極推動甘蔗土地承包經營權流轉試點工作。

玉林市人民政府為了加強農村土地流轉經營權服務體系建設，出臺了《玉林市人民政府關于進一步加強農村土地流轉服務體系流轉的意見》（玉政發〔2014〕22 號）。

2 廣西南部地區農村土地流轉概況

2.1 以親友間流轉為主，農民流轉意愿不強

近年來，廣西農村出現的土地流轉方式大致有追親流轉、追地流轉和有償流轉3 種。追親流轉是指土地流轉雙方是親屬關系，土地流轉過程大多采取口頭協議，受讓方或給予承包方一定金額報酬或實物報酬，或者當成“人情往來”無需報酬。追地流轉是指為了連片耕種方便，土地承包者雙方私下調換土地，這種流轉方式缺乏法律保障，易引起糾紛。有償流轉是指承包方把土地轉租給承租方，每年從承租方身上收取一定的租金，有的簽訂合同，有的只是口頭協議[2]。

鄉鎮干部沒有積極宣傳土地流轉政策，農民對相關政策的認識不足。受傳統的土地養老觀念影響，農民把土地當做生存保障，擔心在土地流轉過程中失去土地，只愿意在關系較好的親友之間流轉，向企業流轉土地的意愿不強。

2.2 平地和地理條件稍好的地塊有涉農企業促成的土地流轉

據在欽州市浦北縣的調研結果可知，一般情況下，周圍交通便利、靠近鄉鎮且地勢平坦的土地流轉程度較高，涉農企業愿意承包此類土地種植規模化經濟作物。在浦北縣石埇村調研發現，原本親友間以200 元/（年·667 m2）的價格流轉香蕉地，由于當年香蕉感染瘟病導致收成不好，蕉農折本，一些當地蕉農以800 元/（年·667 m2）的價格流轉給當地一家涉農企業使用。浦北縣石埇村一帶地理位置良好，交通便利，地勢平坦，位處合浦、博白、浦北3 縣之交，曾是國營農場。企業加入促成土地流轉，使經濟作物規模種植在地理位置和區位條件較好的地區更為明顯。

2.3 仍在探索新型土地流轉模式

玉林市正在探索土地入股合作的模式，依托農村產權交易平臺，將農民的土地經營權折價入股其他新型經營主體，開創了農民用土地經營權入股交易的模式。但是股份合作模式仍在探索階段，目前尚未普及推廣。

欽州市浦北縣五皇山石祖林中茶示范區開展了合作社形式的土地流轉模式探索。采用“龍頭企業+合作社+基地+農戶”的新型發展模式，建成五皇山石祖林中茶基地、石祖花果田園、石祖山泉水廠等項目，以農業規模化和農旅結合的形式帶動950 多戶貧困戶就業。該模式雖然取得一定的經濟效應，但沒有推廣普及。

3 廣西南部地區農村土地流轉存在的問題

3.1 非正式流轉現象比較普遍，流轉效率低下

在廣西南部地區農村土地流轉過程中，農戶大多通過非正式手段發起私人間土地流轉。親戚鄰里之間進行土地流轉時，僅支付200～300 元/（年·667 m2）的費用，或給予一定量的土地生產產品，或單純人情往來、免費流轉。這類土地流轉未經過相應的審批登記，承包方與受讓方權責不明確，易引起糾紛，流轉效率低下[3]。

3.2 土地流轉監督管理不足，存在耕地“非糧化”現象

廣西南部地區農村缺少專門機構和專職人員，對所轄各村社的土地丟荒和流轉等情況無法及時、全面地了解和監管，使得土地流轉過程中出現“耕地非糧化”的現象，糧食安全問題愈發明顯。

3.3 山多田少，地塊分散，土地確權困難，制約了土地流轉規模化

廣西南部地區農村地形地貌復雜，山多田少，人多地少，地塊分散。同時，由于部分歷史原因，存在地證不符、邊界難分、面積增減、自留地確權、棄地戶復地等問題，加劇了土地確權的難度。以上兩個因素制約了土地流轉規模化，難以形成產業聚集優勢，限制了當地農業經濟發展。

4 廣西南部地區農村土地流轉問題的解決策略

4.1 健全相關政策法規，加大政策宣傳力度

完善相關政府法規的兜底功能和普惠作用。土地流轉相關部門應積極幫助參與土地流轉的農民爭取應得的補貼政策、扶持政策和優惠政策。一方面，要加大金融信貸扶持力度，推動金融部門對涉農企業、農民專業合作社和農民的幫扶。另一方面，地方政府應積極探索大數據、云技術等高科技互聯網手段，構建土地監管平臺，加強監管，防止在土地流轉過程中的“耕地非糧化”行為[4]。

針對地方政府對土地流轉認識不足、農民對土地流轉政策不了解、承包大戶對土地流轉政策有疑慮等問題，應加大政策宣傳力度，強化各級干部對土地流轉的認識，加強領導班子對土地流轉工作的重視。地方政府可以派遣駐村工作隊，向農戶、合作社和承包企業等宣傳土地流轉相關政策，使各方對土地流轉工作形成共識。

4.2 完善土地確權工作，促進土地流轉高效進行

土地流轉，確權先行。面對復雜的地理環境，以及地塊分散零碎、土地確權歷史遺留等問題，相關工作人員要嚴格按照法律法規與中央指示精神，嚴格依法依規進行確權。

要以村為單位，入戶調查土地承包情況，確保數據清楚明白。同時，依靠航拍、GIS 系統等，勾劃出地塊邊界，標注地塊編號，繪制地籍圖。要做到現場指認、社會公認、本人確認“三個認同”，確保農戶土地基本情況不錯、不漏、不重。嚴格完善土地確權工作，才能使得土地流轉規范化、規范化、產業化，才能更好地調動土地資源，促進一二三產融合發展，帶動農業增產、農民增收、農村發展[5]。

4.3 推動政府、涉農企業、農戶多方合作，互利共惠，共同發展

農村土地流轉交易存在規模小、分布散、不規范、流轉難等問題。農戶勢小力薄，害怕與企業博弈過程中拿不到滿意租金。涉農企業擔心鄉鎮政府對土地流轉政策“朝令夕改”，尚未盈利就被收回土地承包權。鄉鎮政府沒有財力推動土地流轉、土地規模化。

政府、企業和農戶之間可以多方合作，形成契約關系，達到互利共贏的效果。政府出政策，涉農企業出錢，農戶出土地、勞力，各方共同努力，促進土地流轉規模化，實現農業和農村高效發展。例如2020 年南木鎮人民政府牽頭與廣西海桂農業開發有限公司簽訂333.33 hm2土地流轉協議，用于建設廣西桂平稻漁現代化農業融合發展產業園，解決了當地200 人的就業問題。