鄉村振興背景下農村集體經營性建設用地入市機制與路徑創新研究
——基于福建省晉江市的研究

□曾東銘，魏 希，李 霞，柯 銳

（安徽財經大學財政與公共管理學院 安徽 蚌埠 233030）

2021 年2 月21 日，中央一號文件《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》正式發布。文件明確指出要堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，將探索實施農村集體經營性建設用地入市制度作為深入推進農村改革、完善農村產權制度和要素市場化配置機制、充分激發農村發展內生動力的重要事項。晉江市作為全國33個試點縣市之一，在多年前已經開始對于農村集體經營性建設用地入市的探索。

1 當前我國農村集體經營性建設用地入市存在的問題

1.1 用地的存量和質量問題

在我國農村中，集體經營性建設用地實際只占據農村建設用地的小部分。這類土地大多是20 世紀八九十年代鄉鎮企業發展遺留下來的土地，多數存在于東南沿海的發達農村地區，且存量并不多。對于內陸地區，能夠符合概念描述的建設用地更是少之又少。許多建設用地雖符合描述，但卻與城市核心區或工業集中區相距甚遠，入市價值較小[1]。提高農村集體經營性建設用地入市土地的存量和質量，是當前需要解決的關鍵問題[2]。

1.2 入市收益分配監管問題

雖然《土地管理法》明確規定了農村集體經營性建設用地的所有權歸屬于農民集體，但由于農民集體的特殊性，大多數情況下村干部成為土地所有權的“人格化主體”。同時，由于農民集體存在人數多且對市場化交易存在一定知識盲區，使得入市交易取得的收益容易被小部分人操縱。少部分擁有控制權的農戶可能會與土地交易對象進行勾結，壓低土地價格，以權謀私，損害集體利益。

為了充分保障農民集體權益，讓入市取得的成效和收益真正有益于農民，防范此類破壞公平的行為便成為入市過程中亟待解決的問題[3]。

1.3 少數人權益保障問題

2020 年新修訂的《土地管理法》規定“集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，集體經營性建設用地方可進行出讓或出租”。

在此之前，多地采用集體中大多數人同意的方式決定本集體農村集體經營性建設用地是否入市。這一做法雖然保障了集體中大多數人的權益，然而在實際的入市中，由于入市土地大多作為工業或商服用地，其利用與開發過程中必然會對周圍環境產生一系列影響，會對周圍的居民造成困擾。這些居民往往會被集體中多數人所裹挾，使得少數人的權益得不到保障。在實際入市中，若不能處理好這部分人的權益保障問題，勢必會對入市工作帶來一定阻礙。

1.4 地方政府開展工作的積極性問題

農村集體經營性建設用地入市的供地者和受益者都是農民集體，但入市土地最終離不開政府對其投入的基礎設施建設。為了更好地開展入市工作，政府需要投入相當一部分的人力、物力對現有農村集體經營性建設用地情況進行盤查整理，并對流轉過程進行管理。

在以往政府征收土地的過程中，政府通過出讓國有建設用地和收取建設用地交易稅費補償基礎設施和公益設施投入費用。與以往政府征收土地的情況不同，當前農村集體經營性建設用地入市缺少明確的政府收益分配份額，這使得入市后政府變成了利益受損方。政府收益過少必然使得政府能夠投入公共建設的資金減少，不利于公共設施建設[4]。

同時，由于農村集體經營性建設用地入市后，農民集體獲得的收益遠遠大于地方政府征地獲得的收益，農民集體勢必更加傾向于將土地入市，且抵觸土地以原先方式被政府征收。這樣一來不僅會加大政府對于“城中村”等地塊拆遷的難度，也會影響政府對于開展農村集體經營性建設用地入市工作的積極性，影響入市進程。

2 晉江市農村集體經營性建設用地入市概況

晉江市作為全國33 個先行試點縣市，結合當地實際情況，于2017 年制定了《晉江市農村集體經營性建設用地入市管理暫行規定》。這一文件限定了入市的途徑和范圍，在入市方式上可以按出讓、租賃、入股等方式出讓，并與國有建設用地同權。同時，制定了詳細的入市流程，對入市取得的收益采取統一管理，對土地增值收益調節金收取和用途作出了詳細的規定。自2017 年6 月25 日晉江市首宗農村集體經營性建設用地入市地塊順利拍賣成交以來，共完成23 宗集體經營性建設用地入市，其中工業用地15 宗、商服用地7 宗、公共管理與公共服務用地1 宗，總面積達8.42 hm2，成交金額達4 081 萬元。晉江市通過集體經營性建設用地入市盤活農村存量建設用地8.4 hm2，累計盤活閑置農村低效用地806.67 hm2。

3 晉江市農村集體建設用地入市改革路徑優化的具體方向

3.1 通過設立交易平臺規范入市交易

在入市流轉交易的規范性方面，可以參考重慶市大足區等其他試點地區的經驗，由政府主導，搭建晉江市集體經營性建設用地網絡交易平臺，充分發揮市場調節配置的作用。農民集體可向平臺提交土地交易相關申請。政府對于提交申請的土地是否符合農村集體經營性建設用地入市要求進行審核，并且需組織集體會議，2/3 以上集體成員同意之后，通過平臺發布土地掛牌信息，吸引競拍人。網絡交易平臺遵循市場規則，對入市土地公開透明進行競價交易，同時對土地出讓方土地的概況、競標條件、競拍方資質、土地具體用途等信息進行公示。政府應設置農村集體經營性建設用地的基準地價，規定其在平臺上進行交易的價格不得低于基準地價，并在競拍成功后對于競拍結果和流程進行公示，確保交易公平、透明。

3.2 擴大集體經營性建設用地入市用途

從目前晉江市集體經營性建設用地入市情況來看，晉江市入市土地大多用于工業用地，但工業用地入市地價較低，農民集體能享受到的收益較少，政府能夠征收的政府調節金也很少。因此，可以適當發展些商住用地，將入市土地用于商品房住宅的建設。這樣農民集體能夠收到更多入市土地帶來的直接經濟收益，政府也能獲得更多的土地增值收益調節金。通過商業住宅區開發，能夠帶動周邊村鎮基礎設施建設，推進晉江市城市化建設，推動鄉村振興，使農民集體和政府都享受到入市帶來的收益[5]。

3.3 修改完善土地增值收益調節金有關規定

土地增值收益分配是農村集體經營性建設用地入市中的重要環節。晉江市雖在《入市暫行規定》中有所規定，但仍存在不足之處。農民集體通過土地入市取得的增值收益應該與政府征收土地給予的補償相銜接，使得政府與農民集體在同塊土地無論是入市還是征收都能取得大致一致的收益。對于調節金收取的比例，應當根據實際入市土地具體地價與用途靈活變動，明確細化具體的調節金比例，平衡農民集體和政府在入市方面取得的土地增值收益，并且應探索以稅收的方式調節入市收益。

3.4 利用入市收益建立健全村集體社會保障

目前農村集體經營性建設用地入市的收益分配尚未形成統一的分配體系。我國農村居民社會保障意識較低，而要發展農村經濟離不開完善的社會保障體系。將入市取得的收益一部分用于村集體成員的社會保障，維護其長遠生計，在完善入市收益分配體系的同時，完善社會保障體系，推進農村經濟發展，助推鄉村振興戰略實施。

3.5 在土地成功入市后對其跟蹤監管

農村集體經營性建設用地成功入市后，并不代表著入市工作的結束。由于土地交易的特殊性，在土地成功入市后，還需對其進行跟進監督，確保企業在其上開展的經營建設活動合規合法，確保土地符合用途管制，對企業利用集體用地起到監督作用。不僅如此，對于入市土地后續的流轉，政府也應協調各主管部門進行跟蹤管理。運用群眾的力量，充分保障人民群眾行使知情權、監督權。運用社會力量，推進集體建設用地后續開發建設，確保其有利于鄉村振興。