農村土地流轉過程中存在的問題及政策探究

□談文松

（淮安市淮安區施河鎮農村工作局 江蘇 淮安 223200）

黨的十九屆五中全會提出優先發展農業農村，全面推進鄉村振興。2021 年中央一號文件指出，堅持農村土地農民集體所有制不動搖，堅持家庭承包經營基礎性地位不動搖，保持農村土地承包關系穩定并長久不變，健全土地經營權流轉服務體系。

農村土地流轉存在許多問題。受自然條件、人為因素、政策等方面的制約，部分地方以傳統方式進行土地流轉，不僅導致土地流轉效率低下，還使農村土地流轉存有多種隱患。僅通過個人或部門努力，無法在短時間內解決農村土地流轉問題。需要從政策角度入手，為農村土地流轉工作制定配套政策并加以廣泛宣傳，使政策深入人心，引導農村土地流轉根據政策開展，從根本上解決農村土地流轉過程中存在的問題，為推進鄉村振興和早日實現農業農村現代化貢獻力量[1]。

1 農村土地流轉概述

農村土地流轉指的是農民承包耕地、林地、草地的流轉，是指在堅持家庭聯產承包經營制度不變、不改變土地的農業用途的前提下，按照平等協商、依法、自愿、有償等原則，農業企業、農民專業合作社、家庭農場、種養大戶等新型農業經營主體通過流轉農戶承包地經營權開展規模化種植。

隨著城市化進程加快和人口老年化，越來越來的農民把土地流轉給新型農業經營主體經營。縱觀淮安區農村土地流轉市場，土地流轉形式主要以轉包或出租為主，以互換、轉讓、入股等其他形式為輔。其中，轉包或出租主要以轉包或出租土地經營權為主，以招標、拍賣等形式為輔。在淮安區農村土地流轉中，85%以上用于稻麥種植，15%用于蔬菜等其他作物種植。

土地流轉是實現農業農村現代化的基礎性工作。只有讓部分農民的土地通過流轉向新型農業經營主體集中，實行規模種植，才能形成農業集約化和規模化經營。在一定程度上可以認為，沒有土地流轉就沒有農業現代化。

2 農村土地流轉存在的問題

2.1 土地流轉合同不規范

從農業企業、農民專業合作社、家庭農場、種植大戶等新型農業經營主體與農戶之間簽定合同的內容上來看，一些內容僅是口頭約定，在書面合同沒有體現，存在漏洞。一些土地流轉甚至沒有書面的土地流轉合同，即便存在書面土地流轉合同，仍存在內容不完全、不具體等問題，甚至一些內容違背雙方意愿。從法律角度來看，這些合同并不具備法律效應。

從新型農業經營主體與農戶之間簽定合同的形式上來看，有的土地承包經營權流轉租賃合同不按照租賃合同簽約規范的要求簽訂，合同規范中的簽約條款和標的不清晰[2]。

從新型農業經營主體與農戶之間簽定合同的法律效益上來看，有的合同改變土地的農業用途，實質上實現了耕地“農轉非”，不符合法律規定，與農村土地承包法規相違背。

2.2 土地流轉手續不完備

現階段我國農業經濟發展過程中，農村土地流轉的作用功不可沒，但是流轉手續不夠完善，存在一些問題。農村土地流轉需要前往有關部門辦理流轉手續。土地所有方需要提交流轉申請書，其中涵蓋所有方姓名、土地面積、土地類型、流轉方式、交易價格、流轉時間等信息。流入方需要提交流轉申請表，其中涵蓋流入方姓名、流轉面積、土地用途等信息。有關部門在接到流轉申請后，會根據申請內容進行一一核對，待所有內容確定后，與雙方共同確定流轉價格、時間以及其他事項。最終雙方簽訂流轉合同，土地流轉信息會在有關部門存檔。一旦任意方違約，都可以前往有關部門申請土地保護。

由于農民文化水平較低，對于土地流轉缺乏認知，一旦受到不法分子誘騙，很可能私自與不法分子簽訂不公平的流轉條款。部分農村對于土地流轉不重視，當村委會接到流轉申請后，沒有將其上交給有關部門，導致土地流轉相關手續不夠完備。

3 促進農村土地規模流轉的措施

在農村發展建設中，有必要調整地塊和條狀兩種土地劃分形式，適當調整農村土地流轉效率，改變農民傳統的土地種植思維，為農村土地流轉提供幫助。可以在農村設立專項資金，將資金用于農村土地流轉和整合。

通過農村土地流轉，降低農作物生產所需的成本和能源，從根本上促進農業經濟發展。進一步推動土地流轉向高質、高效方向發展，使土地出讓方以合理價格把土地流轉出去，并且使受讓方想要開展規模種植時在第一時間找到合適的土地[3]。

地方政府要根據區域發展的實際情況，建立完善的農村保障體系，在保障農民個人收入的同時，不妨礙農民流轉農村土地。地方企業可以開設適合農民的就業崗位，解決農民就業問題。

要引導農民把自己無力種植或不愿種植的土地流轉給農業企業、農民專業合作社、家庭農場、種養種植大戶等新型農業經營主體種植，實現規模化種植的農業生產經營方式。

要鼓勵和引進種養種植大戶、農業生產龍頭企業、農民專業合作社等經濟組織，通過“上山下鄉”開展土地流轉，實行規模化種植。同時，可以培育本地種植大戶等經濟組織開展規模種植，對農村土地資源進行綜合利用，實現對土地資源的合理配置，充分挖掘土地潛力。

應規范農村土地流轉市場不良競爭行為，為農村土地流轉營造良好氛圍。建議各縣（區）成立專門的服務平臺，由平臺負責整理農村土地信息、監督土地交易詳情。縣（區）和鄉鎮“一盤棋”操作，各鄉鎮安排專人負責，加強對土地流轉的規范化管理。地方政府可以引導當地企業參與農村土地流轉中介組織，使農民得到良好的服務，有效提高農村土地流轉的效率。

嚴格執行土地承包法律法規，完善土地流轉管理。對于農民來說，需要一份標準的轉讓合同，明確雙方責任。對于流通合同，應當采取必要的監督和審查措施，規范流通合同的登記、展示和分類。應采取措施，規范基層組織參與農村土地集體流轉的行為，避免發生土地越權流轉等問題。

4 促進農村土地規模流轉的政策建議

農村土地流轉健康、穩步發展，可以為現代農業發展創造條件，為加快推進鄉村振興奠定堅實基礎。要強化對農村土地流轉問題的政策探究，在不違反農業用途的情況下，引導農村土地依法、自愿、有償、規范、有序流轉。

4.1 明確規定土地流轉管理部門及其職能

對農村土地經營權流轉的管理是農業承包合同管理工作的延續和發展，是鄉鎮農村經營管理部門職能所在。在新一輪鄉鎮機構改革中，一些事業單位進行了整合，原來的農村經營管理機構消失，新組建的部門喪失了這部分職能。基層政府要高度重視并明確新的管理機構，督促其負起農村土地流轉管理的責任，及時發現新情況、研究新情況、解決新問題，制定土地經營權流轉措施，規范土地經營權流轉行為。

4.2 創新土地流轉形式

目前，土地流轉主要以轉包、出租為主，即農戶把土地承包給新型經營主體種植或者農戶委托村集體將土地承包給新型經營主體種植。在推進鄉村振興過程中，要創新土地流轉形式，引導農民以土地入股加入村集體領辦的合作社。合作社實行保底分紅與二次分紅，可以保證農民拿到土地的利益不受損，真正達到壯村富民的目標。

4.3 做好土地流轉政策配套工作

要加大政策性農業保險宣傳力度，提高新型農業經營主體投保積極性。農業是高投入、高風險和低回報的行業。由于自然災害等因素影響，部分新型農業經營主體的收入極不穩定。加大政策性農業保險投保宣傳力度，利用保險幫助他們擺脫自然災害的困境。

要切實解決新型農業經營主體倉庫用地審批問題。由于土地政策的限制，規模種植的種糧大戶、合作社、農場主無法在流轉土地上修建放置農機具和存儲糧食的倉庫，購置的農機設備只能露天放置，影響使用壽命，增加了維護成本。此外，由于沒有倉庫，收獲的糧食一旦遇到陰雨天，只能以低于市場價的價格出售，出現了豐產不豐收的現象。

要切實解決新型農業經營主體融資難的問題。由于糧食作物生長周期長，抵御自然災害能力弱，資金投入大，產生效益慢，民間融資渠道成本高，需要政府協調相關金融部門解決融資問題。

5 結束語

社會主義新農村建設以來，我國農村地區存在的問題正在逐步得到解決。由于政策支持力度不足，農村土地流轉過程中依然存在流轉操作不規范、流轉手續不完善以及流轉范圍過于狹窄等問題。對于這些問題，政府需要從農村土地流轉政策角度出發，規范流轉操作，完善流轉手續，拓展流轉范圍，促使我國農村土地流轉得到優化。