統(tǒng)籌提高城市應(yīng)對風(fēng)險能力

張仲良　徐海賢

韌性城市是指城市系統(tǒng)消化并吸收外界干擾（災(zāi)害），保持原有主要特征、結(jié)構(gòu)和關(guān)鍵功能的能力，包括災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中應(yīng)對和災(zāi)后恢復(fù)三個階段，具有隨機(jī)應(yīng)變力強(qiáng)、穩(wěn)健性、冗余性、靈活性和包容性等特點(diǎn)。近年來，韌性城市成為關(guān)注的熱點(diǎn)，這和城市發(fā)展面臨的客觀環(huán)境密不可分。一方面，自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件為城市發(fā)展帶來諸多不確定性;另一方面，經(jīng)過改革開放40多年來的快速發(fā)展，城市空間快速擴(kuò)張，人口高度集聚，各種災(zāi)害和風(fēng)險不斷增加。城市發(fā)展面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)加劇，要求形成與之相適應(yīng)的制度體系、管理體系、組織體系，以增強(qiáng)城市應(yīng)對風(fēng)險能力。

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出建設(shè)韌性城市，要求提高城市治理水平，加強(qiáng)城市治理中的風(fēng)險防控。江蘇省“十四五”規(guī)劃提出建設(shè)韌性城市，積極探索特大城市治理中的風(fēng)險防控新機(jī)制。統(tǒng)籌城市安全和發(fā)展，必須加快韌性城市規(guī)劃和建設(shè)，做好應(yīng)對各種變化和沖擊的充分準(zhǔn)備，從本質(zhì)上統(tǒng)籌提高城市應(yīng)對風(fēng)險能力。城市規(guī)劃建設(shè)是保障城市安全的基礎(chǔ)內(nèi)容，要將安全韌性作為城市規(guī)劃和城市建設(shè)的基本原則，在規(guī)劃指標(biāo)制定、總體格局優(yōu)化和要素資源配置等內(nèi)容中充分引入韌性理念，加強(qiáng)災(zāi)害風(fēng)險評價，增強(qiáng)國土空間安全韌性，構(gòu)建人與自然和諧共生的城市安全格局。

近年來，在面對疫情考驗(yàn)和洪水、極端天氣等外部風(fēng)險時，城市在韌性方面的短板和問題很容易暴露出來。從規(guī)劃建設(shè)角度看，當(dāng)前影響城市韌性的因素主要有以下幾方面。

城市功能過于集中。在城市化進(jìn)程中，城市大規(guī)?？焖贁U(kuò)張，呈現(xiàn)出單中心的空間結(jié)構(gòu)，城市商業(yè)、醫(yī)療、科教文化等重要的功能和設(shè)施大多集中在城市中心區(qū)，在發(fā)生突發(fā)性災(zāi)害時易形成點(diǎn)狀災(zāi)害源，城市功能極易陷入癱瘓狀態(tài)，大大增加了城市的防災(zāi)減災(zāi)難度。

城市防災(zāi)減災(zāi)能力弱。部分城市防洪排澇、抗震等方面設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)偏低，消防站、應(yīng)急避難場所數(shù)量偏少，且分布不均衡，導(dǎo)致抗災(zāi)能力不足。供電、供熱、供水、交通、燃?xì)?、通信等城市生命線系統(tǒng)應(yīng)對災(zāi)害的保障能力有待提升。部分缺少城市應(yīng)急醫(yī)療和專業(yè)傳染性疾病醫(yī)療設(shè)施，發(fā)生災(zāi)害或疫情時應(yīng)對能力有限。部分易燃易爆設(shè)施和?；飞a(chǎn)儲運(yùn)等危險源的布局不合理，存在安全隱患。

城市安全設(shè)施落地難。城市新增公共安全用地指標(biāo)有時難以保障。同時，用地規(guī)劃缺少混合性及兼容性，導(dǎo)致防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施與公共設(shè)施的結(jié)合難度較大，在面臨重大災(zāi)害及突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，相關(guān)設(shè)施很難做到靈活利用，無法滿足平戰(zhàn)結(jié)合、適度改造的要求。

對災(zāi)害風(fēng)險點(diǎn)避讓不夠。由于對災(zāi)害風(fēng)險重視程度不夠，部分城市在開發(fā)建設(shè)時并未開展災(zāi)害風(fēng)險評估，城鎮(zhèn)建設(shè)沒能有效避開高風(fēng)險區(qū)，導(dǎo)致災(zāi)害發(fā)生時往往只能被動通過工程措施或者搬遷避讓的方式來應(yīng)對。以某城市為例，地震斷裂帶穿越城區(qū)，城市開發(fā)建設(shè)時沒有充分考慮地震斷裂帶的影響，所以部分建筑的避讓距離不夠，只能在后續(xù)規(guī)劃和建設(shè)過程中進(jìn)行搬遷避讓。同時，有些城市出現(xiàn)的生態(tài)廊道阻斷現(xiàn)象也影響了城市的韌性。

提升城市應(yīng)對風(fēng)險能力，增強(qiáng)城市韌性，必須將韌性理念充分融入到規(guī)劃建設(shè)中，切實(shí)發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，注重提升災(zāi)害應(yīng)對和災(zāi)后恢復(fù)能力，全面降低災(zāi)害風(fēng)險、減少災(zāi)害損失，提升城市安全韌性，為城市高質(zhì)量發(fā)展提供韌性支撐。

一是加強(qiáng)城市風(fēng)險調(diào)查評估。城市風(fēng)險調(diào)查評估包括對自然災(zāi)害風(fēng)險、事故災(zāi)害風(fēng)險、公共衛(wèi)生風(fēng)險三類風(fēng)險的評估。各地應(yīng)結(jié)合自身的實(shí)際情況統(tǒng)籌開展全要素、全過程、全空間的風(fēng)險評估，確定風(fēng)險等級與防控措施，構(gòu)建城市風(fēng)險評估指標(biāo)體系，形成各類風(fēng)險的影響分布圖，疊合居民點(diǎn)、公共設(shè)施、特殊設(shè)施、重大基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)敏感區(qū)等脆弱性目標(biāo)分布圖，形成風(fēng)險影響綜合評價圖，并提出空間布局優(yōu)化建議，提高城市抗風(fēng)險能力。

二是提升空間格局韌性。根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果，識別與劃定各類災(zāi)害風(fēng)險區(qū)，并將高風(fēng)險區(qū)劃入生態(tài)控制區(qū)，在城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)中避開災(zāi)害高風(fēng)險區(qū)，切實(shí)從被動應(yīng)對風(fēng)險轉(zhuǎn)為主動避讓風(fēng)險。在全域范圍內(nèi)布局公共海綿空間，優(yōu)化防洪通道和蓄滯洪區(qū)，減少洪澇災(zāi)害，應(yīng)對生態(tài)環(huán)境危機(jī)。通過市政、交通等區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施廊道和河流廊道串聯(lián)重要生態(tài)斑塊，構(gòu)建區(qū)域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。推進(jìn)城市多中心組團(tuán)式發(fā)展，充分利用植被防護(hù)綠帶、水系山脈、森林、農(nóng)田等生態(tài)綠地建設(shè)組團(tuán)之間的隔離帶。加強(qiáng)組團(tuán)之間的交通網(wǎng)絡(luò)連接，提升道路交通、軌道交通等多模式交通的可達(dá)性與可靠性，增強(qiáng)應(yīng)急通道的多路徑設(shè)計，形成相互關(guān)聯(lián)的防災(zāi)網(wǎng)絡(luò)。

三是完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快防災(zāi)防疫設(shè)施建設(shè)，提升地震、洪澇、地質(zhì)災(zāi)害等自然災(zāi)害的防御標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)防洪排澇與調(diào)蓄設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害治理和林業(yè)防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，沿海城市應(yīng)強(qiáng)化海平面上升的災(zāi)害應(yīng)對措施。完善應(yīng)急避難場所建設(shè)，明確其分級、布局和功能配備，統(tǒng)籌規(guī)劃應(yīng)急保障醫(yī)院、臨時應(yīng)急醫(yī)療衛(wèi)生場地等應(yīng)急醫(yī)療設(shè)施，注重大型應(yīng)急醫(yī)療設(shè)施空間規(guī)劃預(yù)控和用地留白。結(jié)合防災(zāi)分區(qū)要求，優(yōu)化生活圈的設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)，配置指揮設(shè)施、微型消防站、應(yīng)急避難場所、應(yīng)急疏散通道和社區(qū)防疫設(shè)施等防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)共建共享。統(tǒng)籌應(yīng)急供水、供電、通信等設(shè)施的保障規(guī)模和布局，明確應(yīng)急功能保障級別、災(zāi)害設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)和防災(zāi)措施。

四是增強(qiáng)規(guī)劃韌性管控。加強(qiáng)規(guī)劃的剛性控制，建立用地規(guī)模剛性約束機(jī)制，將公共安全用地指標(biāo)作為國土空間規(guī)劃的約束性指標(biāo)，并把指標(biāo)分解落實(shí)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)及詳細(xì)規(guī)劃編制單元，加強(qiáng)對詳細(xì)規(guī)劃的傳導(dǎo)，明確重要公共安全設(shè)施的控制性傳導(dǎo)要求。增強(qiáng)規(guī)劃的彈性適應(yīng)，鼓勵規(guī)劃多用途空間，提高用地兼容性，推進(jìn)應(yīng)急避難場所等防災(zāi)設(shè)施與公園、體育場館等公共設(shè)施結(jié)合建設(shè)?？茖W(xué)運(yùn)用規(guī)劃留白，實(shí)現(xiàn)國土空間用途結(jié)構(gòu)的動態(tài)優(yōu)化。優(yōu)化建設(shè)用地審批手續(xù)，支持搶險救災(zāi)、疫情防控等應(yīng)急建設(shè)項(xiàng)目先行使用土地。

五是提升災(zāi)害應(yīng)對和災(zāi)后恢復(fù)能力。應(yīng)科學(xué)規(guī)劃、穩(wěn)步推進(jìn)各級救災(zāi)物資儲備庫（點(diǎn)）建設(shè)和應(yīng)急商品數(shù)據(jù)庫建設(shè)，加強(qiáng)救災(zāi)物資儲備體系與應(yīng)急物流體系銜接，提升物資儲備調(diào)運(yùn)信息化管理水平。出臺救災(zāi)應(yīng)急管理工作規(guī)程，完善災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，充分發(fā)揮應(yīng)急指揮中心的統(tǒng)籌指揮作用，第一時間指導(dǎo)搶險救災(zāi)、進(jìn)行災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警、發(fā)布災(zāi)情信息、查驗(yàn)災(zāi)害損失，確?？篂?zāi)救災(zāi)工作有力、有序、有效開展。增強(qiáng)災(zāi)后恢復(fù)能力，健全災(zāi)后恢復(fù)重建體系，科學(xué)編制恢復(fù)重建規(guī)劃。災(zāi)后恢復(fù)重建體系主要包括恢復(fù)救援保障、住房恢復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)恢復(fù)、衛(wèi)生和社會公共服務(wù)恢復(fù)、社區(qū)功能恢復(fù)、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)以及其他功能恢復(fù)等內(nèi)容?？茖W(xué)組織編制災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃，鼓勵公眾積極參與，做好重建規(guī)劃環(huán)境影響評價，健全災(zāi)后規(guī)劃實(shí)施情況中期評估和規(guī)劃項(xiàng)目調(diào)整機(jī)制。

（作者單位：江蘇省規(guī)劃設(shè)計集團(tuán)）

責(zé)任編輯：李佳婧