優化營商環境視角下的地方行政審批制度改革

李小敏 劉釩

[摘? ? 要] 深化行政審批制度改革、提升行政審批部門的政務服務能力是優化地方營商環境的重要舉措。湖北省在推動地方行政審批制度改革過程中，面臨著改革受惠市場主體有限、涉企制度供給相對滯后、線下改革推進較慢、政務信息平臺不完善、政企溝通機制不健全等問題，制約了省域營商環境的進一步提升。基于此，進一步深化行政審批制度改革，優化區域營商環境應從以下四個方面發力：一是優化頂層設計，明確政府職能定位;二是持續網絡賦能，完善配套設施供給;三是強化問題導向，提升涉企服務質量;四是學習先進經驗，增強地方政府改革主動性。

[關鍵詞] 行政審批制度;優化營商環境;政務服務;“放管服”改革

[中圖分類號] D922? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2021）12-0058-08

一、引言

營商環境是一個國家經濟政治運行效率的綜合體現，是經濟軟實力的重要體現，是綜合競爭力的重要因素。黨的十八大以來，改善、優化營商軟環境成為中國政府工作報告的重點內容之一，也成為各級地方政府持續深化體制機制改革，塑造經濟發展競爭力的著力點。改革的一個核心措施就是以政務服務中心為載體在全國推進行政審批制度改革，厘清政府與市場的權力邊界，推動政府職能深刻轉變，打造以政利企、政企協同發展的良性發展態勢。

部分學者以行政審批中心設立為基點建立準自然實驗，探討深化行政審批制度改革在激發市場主體活力、改善市場競爭環境、提升城市競爭力乃至推動經濟長期增長的作用機制。一方面，肯定了行政審批制度改革通過加強地方政府管理服務職能，在減少企業制度性交易費用、改善市場內企業結構、緩解企業流動性約束、激勵企業研發和技術創新、提升城市發展績效中的積極作用。另一方面，也指出當前我國行政審批制度進程中存在著重審批事項精簡、輕事中事后監管;重民生目標、輕市場競爭力目標;重數量考核、輕質量提升;重核心區域發展、輕整體競爭力塑造;重改革部門主導、輕部門協調等問題，導致改革制度供給、改革方式及路徑與市場主體實際需求存在差距，有待進一步優化提升。

湖北省行政審批制度改革起步較晚、改革進程較慢，政務服務能力與市場經濟主體期待的不匹配性表現得比較明顯。如何在鞏固當前行政審批制度改革的成果上，進一步深化地方行政審批制度改革，優化全域營商軟環境，釋放經濟發展潛力值得深入思考。從這一角度出發，本文在梳理湖北省營商環境建設現狀的基礎上，嘗試對湖北省營商環境建設水平進行定位，明晰湖北省營商環境建設的優勢與不足;并結合當前湖北省內地方行政審批制度改革措施和問題，探討進一步深化地方行政審批制度改革的實踐方向。

二、湖北省營商環境建設的現狀

《優化營商環境條例》將營商環境定義為“企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件”，并提出要“以市場主體需求為導向，以深刻轉變政府職能為核心，創新體制機制、強化協同聯動、完善法治保障，對標國際先進水平，為各類市場主體投資興業營造穩定、公平、透明、可預期的良好環境”[1]。為更加清晰地了解湖北省營商環境建設的優勢與不足，本文梳理了國內較有影響力的第三方機構的營商環境評估報告，試圖對湖北省及省內各城市營商環境建設水平和政務服務建設水平進行全面的回顧。

（一）營商環境評估報告簡介

現有研究報告多基于“市場化、便利化、法治化、國際化”四大原則構建評價指標體系，對省級以及城市間市場化水平、創新水平、法治建設水平、基礎設施建設水平、政務服務水平、對外開放水平六個層面進行營商環境建設水平的綜合評估。由于指標構建的差異性及權重賦值的主觀性，報告中各地營商環境水平在實際排名上存在一定的差距，但在排名區間上還是存在共性特征，具體表現在四個方面：一是經濟越發達的省份營商環境排名越高。在空間分布上，全國營商環境區域橫向比較呈現出“東高、中平、西低”的特征[2] 35，縱向上呈現出“南高、北低”的態勢[3] 98。北京、上海、廣東、江蘇、浙江等省市多處于國內省級營商環境排名的前五位，這些地區的經濟總量、人均收入排名同樣居于全國前五，而經濟發展水平相對較低的西北部省份營商環境的綜合排名則明顯較低，這在一定程度上反映出經濟發展水平與營商環境建設水平之間的高度相關性。二是經濟發展水平與營商環境排名并不存在明顯的因果關系。良好的經濟發展基礎在一定程度上意味著完備的公共基礎設施、完善的產業結構、相對穩定的制度供給，但系統內部同樣存在路徑依賴效應、短板制約效應。而良好營商軟環境的打造可以通過制度供給，優化市場及行政資源配置效率，激發市場主體活力，帶來經濟長期、穩定、高效的增長，這為通過持續深化地方行政審批制度改革提供理論依據。三是營商環境排位越高的省份在各項具體指標排名中的綜合優勢越明顯。多數研究報告表明，上海市、北京市營商環境建設的核心優勢在于人才創新水平[2] 33，而江蘇省、浙江省的相對優勢在于市場化水平和人文環境[4] 15，這側面反映了各省在市場經濟軟硬環境建設的側重點及經濟發展個性特征。四是各省內部城市間營商環境建設水平的不平衡不充分性較為突出。表現在省會城市、計劃單列市以及部分直轄市的營商環境水平遠遠高于省內其他城市[3] 103，且各城市在各單項指標排名也是參差不齊，短板效應嚴重。這一現象可以通過增長級理論、市場及行政資源集聚理論來解釋。

（二）湖北省營商環境建設現狀

多數研究報告表明，2019年湖北省營商環境建設水平在全國排名大致在10～17位，營商環境的省外市場主體滿意度居全國第17名[5]，整體居于中等水平。對比來看，排名位置不僅與中部地區及長江經濟帶的其他省市相比處于劣勢[6]，而且與湖北省的地理稟賦和經濟社會發展水平不相匹配[7]，說明湖北省營商環境在一定程度上限制了省內經濟競爭力的整體提升。

從衡量營商環境的各項指標得分來看，湖北省營商環境評估的各指標排名差距大，優勢劣勢明顯，且省內各城市營商環境建設存在不平衡性、不充分性，“短板效應”顯著。

省級層面比較，《中國省份營商環境研究報告2020》中表明，湖北省營商環境建設的相對優勢體現在創新效益和商業信用環境建設，政府廉潔、政企關系、競爭公平、融資水平、法治環境建設處于中等位置，對外開放、市場中介、政策透明度三項指標則處于排名偏后位置。

省會城市層面比較，武漢市的營商環境建設水平與國內一線城市有較大差距，在新一線城市中的排名也大致處于中等偏上位置。《中國城市營商環境指數評價報告》顯示，武漢在創新環境建設和市場環境建設中成效顯著，在基礎設施建設、金融服務供給上領先大部分新一線城市，但在政務環境建設、人才吸引上排名相對靠后，有進一步提升的必要性。《中國城市營商環境評價研究課題組（2021）》報告也顯示，與其他省會城市相比，武漢市市場化建設水平排名相對靠前，但創新環境水平、金融服務水平、人力資源建設水平則落后于杭州、成都和南京。

同時，湖北省內城市間營商環境水平建設不平衡不充分。具體表現在以下兩個方面。

一是作為省會城市的武漢各項指標排名遠遠超過省內其他城市。在《2020年中國296個城市營商環境報告》的評估結果中，武漢市與排名第2的十堰市營商環境建設水平排名相差44位（見表1）。在《中國城市營商環境指數評價報告》中，武漢與排名第2的宜昌市排名相差58位（見表1），反映出了湖北省內營商環境建設水平的城市間不均衡。并且，這種發展不均衡的態勢在湖北省內各主要城市的政務服務建設水平指標評估結果上反映更加明顯。在《中國城市政商關系排行榜》292個城市的政商關系建設水平的評估中，武漢市與省內排名第2的襄陽相差72位（見表2）。其中親近指數排名，武漢市與排名第2的黃岡市相差123位，清白指數排名與省內排名第3的荊門市相差82位。《2020年中國296個城市營商環境報告》中也顯示，湖北省內，武漢市和十堰市的優化營商軟環境建設水平遙遙領先省內其他城市。

二是非省會城市間各項指標排名內部存在較大差距。以襄陽市為例，《2020年中國296個城市營商環境報告》顯示，襄陽市營商環境總排名為省內第7名，大致位于湖北省內中等水平。值得關注的是，二級指標顯示，襄陽市的基礎設施建設水平和市場總量均位于全省第2，意味著與其他省內城市相比，襄陽市的經濟發展基礎設施相對完善，市場發展空間大，市場經濟發展潛力明顯。但生態環境建設水平、商務成本和社會服務三項指標排名則落后于其他省內城市，導致其營商環境整體排名下降。這一現象反映出城市經濟建設軟環境對硬性環境市場潛能的釋放作用，也呈現出城市經濟建設中的短板制約效應。

綜上所述，經濟發展潛力的釋放需要經濟硬環境和軟環境相互協調、相互促進，尤其應當重視政務服務環境在塑造優質經濟發展軟環境中的積極作用。湖北省在深化行政審批制度改革中，應當強化其在市場化建設中的優勢地位，同時在人才引進、市場創新、金融創新上精準施力，塑造營商軟環境的整體競爭力。而面對省內營商環境建設不平衡不充分的現狀，一方面，應重視武漢在行政審批制度改革中的引領示范作用，應著重在人才吸引和政務服務優化上下功夫。另一方面，應重視省內非省會城市的營商環境水平的整體提升，在制度供給及優化中要突出特色，更要重視補短板。尤其在當下提出城市群協同發展的同時，也要重視營商軟環境之間的兼容性、互補性。

三、湖北省以行政審批制度改革助力營商環境優化的措施及存在的問題

（一）湖北省以行政審批制度改革助力營商環境優化的主要措施

經過多年的探索推進，湖北省基本構建了覆蓋省、市、縣、鄉、村五級的網上政務服務體系，并推動了政務服務向市場主體需求延伸。湖北省推動行政審批制度改革、助力營商環境提升的探索模式及經驗，大致可以總結為以下幾點：

1. 以制度供給引領改革，提升改革戰略高度。2021年湖北省人民政府辦公廳共出臺關于優化營商環境、政務環境建設實施意見24條，2020年17條，2019年22條，不斷擴大行政審批制度改革的覆蓋領域，明確改革職能定位和責任劃分，為深化行政審批制度改革、完善湖北省政務服務體系提供了制度支撐和保障。

同時，為有效落實相關改革事項，湖北省不斷強化審批服務陣地建設。在各縣市區建設獨立的行政審批局，將分散的審批職責整體劃轉集中到行政審批局，實現了讓辦事人從“找部門”到“找行政審批局/政務服務中心”的轉變。根據表3可知，截至2021年中旬，除部分旅游縣域和初建立的高新區未建立專門的行政審批部門外，湖北省域內大多數縣市區均建立了獨立的行政審批部門，基本實現行政審批部門事項管理全域覆蓋。

借助行政審批局，湖北省深入推進權責清單梳理、指南匯編、公章管理等工作，助力“證照分離”“多證合一”“一窗通辦”“跨省通辦”“一網通辦”“一事聯辦”“事項下放”“街道賦權”等改革措施落地落實。

2. 以“大數據”賦能政務服務，提升政務服務審批效率。湖北省自2010年起，集合全省資源，抽調部門專業人員集中攻關建設湖北政務服務網及鄂匯辦移動端辦理平臺，以整合全省數據和電子政務資源，推動審批事項 “云端”辦理，實現涉企高頻政務服務辦理以“數據跑路”替代“人跑路”。 針對涉企高頻審批業務，內容囊括了從企業設立登記到企業注銷過程中22項管理事項審批，基本實現涉企高頻業務的集中上網。同時，借助于湖北政務服務網，湖北省開展了以“證照分離”“多證合一”“一業一證”（將一個行業準入涉及的多張許可證整合為一張“行業綜合許可證”）為代表的審批流程優化措施，大幅壓縮涉企高頻事項審批手續，全面提升市場主體尤其個體經營戶的辦事滿意度。為持續深化涉企事項辦理流程優化，湖北省在各縣市區相繼建立了服務于湖北政務服務網的業務部門——政務服務與大數據管理中心，以點串線，持續推進更多高頻政務服務“網上辦”。

3. 強化涉企服務精準性，多種模式優化涉企服務路徑。在涉企事項線下辦理中，湖北省圍繞“減材料、減時限、減流程、減跑動”，開展了一系列利企惠企的改革措施，大大提升了線下涉企事項的行政審批效率。具體包含：一是以“清文件、減審批、降收費”為核心推進政務服務規范化，保證市場有序公平競爭。二是以“對標先進”為核心推進政務服務高效化。目前針對企業設立變更、稅收財務、知識產權等涉企高頻事項已經能夠實現線下“一窗辦理”。同時，針對跨部門、跨層級、跨區域多環節多事項聯辦提出的開辦企業事項“一事聯辦”已經開始在各市州試點。針對一般工業類投資建設項目、政府投資建設項目、改造工程建設項目等工程項目也提出對標廣東、上海、江蘇等先進省份壓縮辦理時限。三是以線下自助終端建設推進政務服務“馬上辦、一次辦”。湖北省提出要推進自助終端集約化、智能化建設，推動更多政務服務事項入駐自助終端，打造“24小時不打烊”政務自助服務體系，提升線上“一網通辦”和線下“一窗通辦”效能。

為提升涉企服務的精準性，外地紛紛探索出了獨具特色的行政審批制度改革措施。其中深圳龍崗提出的“園區政務服務模式”最為典型。“產業園區+政務服務”模式通過在產業園區內建立企業發展服務中心，將政府公共服務資源直接接入產業園區，為園區內企業提供貼身、便利、高效的一站式綜合服務。這一模式具有三大優勢：一是通過在園區內設立政務服務中心，能夠暢通政企溝通渠道，推進政企良性互動，實現企業訴求和政策供給的精準對接;二是以政務服務中心為紐帶，借助園區內豐富且互補的要素資源供給，企業可以實現園區內部多方資源互助，服務資源共享，優化園區內資源配置，提升園區整體競爭力和吸引力;三是借助距離優勢，政務服務中心可以協助政府對企業行為開展有效且適宜的事中事后監管，保障優化營商環境政策落實的“含金量”。借鑒先進經驗，2020年10月，湖北省首個“政務服務+產業園區”模式政務服務平臺——東湖新技術開發區政務服務中心企業服務分中心落戶光谷，并投入使用，之后十堰市經濟技術開發區政務服務中心和荊州開發區創業服務中心相繼學習推廣。十堰市經濟技術開發區還創新性地建立了獨立的園區內政務服務網頁平臺，服務于園區內企業線上服務辦理、政策信息實時更新、民意征集、網上問政等，實現了園區內信息的有效流動。

（二）湖北省行政審批制度改革存在的問題

湖北省在推進自上而下制度供給和自下而上探索實踐相結合過程中，實現了省域內整體營商環境的持續優化。但受制于改革本身的摸索性和地方改革內外部條件的差異性，改革過程中也出現了一些問題，具體可以概括為以下5個方面：

1. 改革受惠市場主體有限。湖北省目前的行政審批制度改革還是以涉企高頻事項流程簡化和網上辦理為主，像“一事聯辦”“一市通辦”“跨省通辦”等需要跨部門、跨層級、跨區域協同辦理的涉企政務服務辦理尚處于探索試點階段。受惠群體主要集中在個體戶和部分小微企業，針對市場主體關心的融資服務、人才引進、創新激勵等措施可能由于事項審批程序復雜、部門控權困擾等問題流于形式。

2. 涉企制度供給滯后。現實中，規模越大的公司，涉企事項審批流程越復雜，對政府審批效率的需求越高。而在制度供給中，事項審批流程越復雜，對事項改革過程的“定權、定標、定責、監管”同步的要求越高，制度供給的審慎性程度越高。審慎性制度供給和企業對審批效率提升之間的權衡產生對政策供給權威性、精準性和全面性的需求，否則就會出現由于權威性不夠而產生控權困擾、權責不清的現象，導致行政審批部門不能承接、不敢承接、懈怠承接，影響涉企事項的推進質效。湖北省行政審批制度改革起步較晚，改革程度較低，出于改革的審慎性，在相關制度供給上存在滯后或缺位，如2021年湖北省才提出針對市場主體提出的重復性、不規范文件進行清理。這在一定程度上影響了湖北省全域行政審批制度改革的效果。

3. 線下改革推進慢。行政審批局的設立，在對審批事項整合集中的同時，也實現了對相關機構、相關人員的集中管理，更深層次是對部門管理能力和審批工作人員綜合能力的集中考核。一方面，要實現事項集中辦理過程中“權、責、監管”的有效匹配。另一方面，要實現事項、辦理場所及事項辦理人員的有效匹配。調查發現，湖北省各地方政府在推進涉企事項辦理中，受制于行政審批部門權威性不夠、政策扶持力度不夠、部門間缺乏協調溝通機制、辦公人員歸屬感低等問題，導致線下涉企審批服務機構功能不健全、用戶體驗差、審批流程形式化等。在基層推進行政審批制度改革中還存在受制于窗口審批人員能力不足、專業人才不夠，導致在推進“一窗辦理”“一事通辦”“一事聯辦”等相關改革中事項承接、集中辦理、聯合審批、協同辦理效率不高。

4. 網絡信息平臺不完善。由于改革的漸進性特征，當前全國行政審批制度改革尚處于試點推進階段。各省在自下而上探索的過程中，難免會存在法律法規不統一、辦事流程不一致，之后在推進“一網通辦”“跨省通辦”“數據共享”過程中，可能會存在審批業務流程不契合，系統數據互通互認匹配問題。再者，政務服務網絡平臺的建立依賴于完備可靠的網絡基礎設施及相對應的建設、維護、監管等專業人才。但受制于各地網絡基礎設施建設水平和經濟、社會、文化等差異性，也會影響對相關政務服務的需求。當前，湖北省雖然構建了全省一體化的網上政務服務平臺，但在推進的過程中還存在著涉企關鍵事項辦理未實現網絡全覆蓋、政務服務平臺技術承載力較低、線上線下融合度較低、線上審批流程復雜、網絡信息安全管理體系未建立、政企信息互聯互通渠道不暢通等問題，甚至還有部分地區受制于網絡基礎設施不完善，政務服務事項網絡化程度低、事項網上辦理效率低，既影響線上審批的效率，同樣影響辦理人員的使用成效。

5. 政企溝通機制未建立。現有的政企溝通渠道多以隨機抽查、聽證會為主，對企業事務的干擾性較強;同時，現有的政企溝通渠道對企業發聲保護機制不夠，尤其是對小微企業而言，部分企業表示不敢、不愿反映問題，尤其是在政務服務工作數字考核態勢下，對政務服務的建議或者差評直接關系到政務服務部門的改革成效，訴求表達的隱性成本太高。

四、湖北省深化行政審批制度改革助力營商環境優化的建議

基于以上分析可以看到，在面對湖北省營商環境建設整體水平相對不高、省內城市間營商環境建設水平不平衡不充分的現狀下。近年來，湖北省以深化行政審批制度改革為核心，借鑒先進經驗，優化制度供給，廣泛開展改革試點工作，實現了湖北省全域營商環境建設水平的整體提升。但也存在著受惠市場主體有限、涉企制度供給滯后、線下改革推進慢、網絡信息平臺不完善、政企溝通機制尚未建立等問題，存在深化行政審批制度改革的必要性和進一步完善的空間。

（一）優化頂層設計，明確政府職能定位

深化行政審批制度改革，應當秉承“市場化、法治化、便利化、國際化”四大原則，以市場經濟主體需求為導向，加強市場改革、政務改革、法治改革三者之間的協調配合。首先，完善相關法律法規，提升行政審批制度改革的權威性，以法明確與事項審批相關的“權、責、監管”主體的目標任務和責任分工，推進涉企事項清單梳理工作從“事項、事權”梳理轉變為“事項、事權、事責、監管”梳理，激勵相關部門之間加強合作，保障“事、權、責、監管”協同共進，實現涉企事項改革的落實落地。其次，嘗試先行先試，推進政務服務標準化、規范化建設。可以通過協調統一，自上而下推進編制動態化、標準化、規范化的辦事指南，分批逐步推動各事項的名稱、編碼、依據、類型等要素與國家標準統一，為即將開展的“市內通辦”“省內通辦”“跨域通辦”改革合作做好對接準備工作。

（二）持續網絡賦能，完善配套服務供給

“互聯網+政務服務”核心就是以依托現代信息技術保障政務服務高效辦理，基礎保障就是網絡平臺的有序無誤常態化運行。首先，應加強政府服務資源的網絡支撐供給，尤其是基層政務服務部門基礎信息設施建設，不能讓各地互聯網發展的不均衡性制約了各地區政務服務的供給質量。其次，應當加快探索網絡監管渠道，利用網絡信息留痕的優勢探索建立高效網絡事中事后監督體系，健全多元參與的政務服務監督評價體系，推進透明化政府建設。再次，在深化各地行政審批制度改革的過程中，應當穩步探索縣市區政務服務平臺與省內一體化政務服務平臺有效對接渠道，推動政務服務的流程規范化和平臺辦理統一化，逐步實現一般公共事項和涉企高頻事項從找部門向找平臺轉變。最后，在現有網絡服務平臺的基礎上，推動線下政務服務中心與線上政務服務網深度融合，整合業務系統，統籌服務資源，統一服務標準，形成線上線下功能互補、合一通辦的政務服務模式。

（三）強化問題導向，提升涉企服務質量

激發地區市場主體活力，是優化地區營商環境的核心，要求各級政府在推進行政審批問題改革的過程中，強化“市場化、法治化、便利化、國際化”原則意識，以市場主體需求為導向，以營造親清政商關系為目標，全方位抓好各類涉企服務機構部門、項目、人員進入，進一步優化行政資源配置，形成整體合力，創造良好的營商軟環境。首先，要以市場主體需求為導向，提升線上線下涉企服務審批覆蓋面，多層次多渠道優化涉企事項辦理路徑，滿足市場主體提升涉企事項審批效率需求。其次，可以嘗試利用互聯網構建企業綜合服務平臺，設置企業訴求表達窗口、指定部門回應、解決相關問題，倒逼政府各部門主動關切不同類型企業發展需求，滿足企業對政策供給的精準性需求。再者，要通過建立健全投訴維權機制，加強對企業尤其是中小企業的權益保護，探索多種激勵模式讓企業主動發聲、主動詢問，推動各級政府部門不斷優化改善營商環境，滿足企業對保護自身權益的主動需求。

（四）學習先進經驗，提高地方政府改革主動性

鑒于湖北省在行政審批制度改革和優化營商環境中均起步較晚，應當主動學習并探索可復制推廣的先進省份行政審批改革措施，通過借鑒創新措施及優秀經驗，為湖北省進一步深化行政審批制度改革，助力營商環境優化尋找新思路、新方向。如“政務服務+產業園區”涉企服務模式，在改革過程中，應及時總結相關經驗教訓，嘗試探索全域推廣路徑。湖北省也可以立足于省內經濟社會環境實際，建立優化營商環境容錯糾錯機制，鼓勵湖北省內各地區、各部門結合實際情況，在法治框架內積極探索原創性、差異化的優化營商環境改革措施。

在推進以上工作的同時，還應當考慮到常態化疫情防控給湖北省經濟高質量發展帶來的挑戰和機遇。湖北省應加快推進網絡化政務服務建設，以主動改革的進取心態優化當下網上辦公辦事的局面，完善政務服務能力，以更優質的政務服務供給助力疫情后的民生保衛戰、經濟發展戰，使省內營商環境邁向新高度。

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[責任編輯：李利林]