論對黨的領導的三元調整

段占朝

[摘? ? 要] 黨的領導的調整包含黨的領導關系的調整和黨的領導事務的調整。對黨的領導關系的調整，分別通過憲法和政治安排予以實現。憲法調整旨在從宏觀層面對黨的領導關系予以調整，解決的是黨的領導的外在合法性。對黨的領導事務的調整，依據黨內法規予以實現，解決的是黨的領導的內在合法性。政治調整主要是在遵循政治倫理的基礎上通過政治方式調整在領導過程中形成的實際上的領導關系，解決的是國家的總體安全和穩定。黨的領導的合法性是外在合法性與內在合法性的有機統一。外在合法性是指黨的領導要有憲法依據，即憲法地位;內在合法性是指黨具有與其領導地位相匹配的執政能力和先進性，即德位相配。三種調整類型都有三個必要條件，即調整特定的社會關系，對權利義務作出調整，運用特殊的強制力保證實施。黨內法規調整依靠黨內紀律和責任制度保障調整的有效性，憲法調整依靠國家強制力保障調整的有效性，政治調整依靠政治原則保障調整的有效性。

[關鍵詞] 黨的領導;黨的領導的調整;黨的領導關系;黨的領導事務;憲法調整;黨內法規調整;政治調整

[中圖分類號] D251? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2021）12-0018-10

“堅持黨的領導是馬克思主義政黨的一貫原則”[1]，在現代法治社會，政黨的領導首先要有合法性。學術界探討中國共產黨領導的合法性的相關問題主要集中在以下幾個方面：一是從領導合法性來源展開探討，如有學者認為人民的擁護和支持是中國共產黨領導合法性的根本來源[2];二是從領導合法性的內涵展開探討，如政治合法性方面應不斷滿足人們對政治權利的需求[3]，中國共產黨自身的品格上應站穩人民立場并堅持科學的指導思想[4];三是從領導合法性的實現路徑展開探討，如領導經濟建設并創新科學的領導方式[5]，“實現科學發展，切實改善民生，大力培育社會主義核心價值觀，不斷擴展其政治合法性”[3]，加強領導干部作風建設提升領導合法性[2]。

首先，中國共產黨領導的合法性的首要問題是法律上的合法性，或者更確切地說，是憲法上的合法性，旨在解決黨的領導的外在合法性。也就是說，中國共產黨的領導是否合法，首先要有憲法上的依據。因此，在憲法內容上從哪些方面突出黨的領導，從而為黨的領導的合法性提供具有憲法地位的根本法依據，這具有重大的政治意義和現實意義。其次，憲法是以根本法的形式對黨的領導的合法性予以正式確認和莊嚴宣告，而黨的領導的合法性的保持和與時俱進，則是要依托法治，在法治軌道上推進黨內法規建設，全面從嚴治黨、依規治黨，不斷推進黨的自我革命，推進黨的執政能力和先進性建設，這是保持和提升黨的領導內在合法性的密碼和法寶。再次，對于不宜由憲法和黨內法規調整的領域，應通過政治調整予以實現。本文基于學習、領會習近平法治思想的法治觀和法治方法論，主要探討對黨的領導的三元調整，即憲法調整、黨內法規調整和政治調整，以供業內參考。

一、明確黨的領導合法性的五大基本問題

中國共產黨領導的合法性法理依據主要涉及到以下五個方面的基本問題：

一是黨的領導的合法性來源。黨的領導或執政的合法性來源，回答的是“誰有權選擇和確認”的選擇主體和“有無憲法確認”的法律依據問題。從選擇主體上看，黨的領導的合法性來源于民意，從外在依據上看，黨的領導的合法性來自憲法及憲法性法律[6]。黨的領導合法性來源，首要的是來自法定主體的選擇，即人民的選擇，也就是民意。民心向背決定政權的正當性、執政的合法性、領導的合法性，民意是黨的領導合法性最大的、首要的、根本的決定因素，或者說民意是決定黨的領導合法性的本質要求。習近平總書記所說的“江山就是人民，人民就是江山”，深刻地回答了黨的領導的合法性來源問題。憲法是規制黨的領導合法性的法律依據和形式要求，人民選擇黨的領導地位，必須經由憲法予以確認。簡言之，人民通過憲法選擇黨的領導地位，從而賦予并確認黨的領導的合法性。黨的領導合法性來源，存在著實質上的“人民選擇”和形式上的“憲法確認”兩個條件和要求，二者密切結合、互為依托，黨的領導合法性方為“有源之水”“有本之木”。

從廣義的角度來看，黨的領導的合法性，具體表現為對黨的領導地位、領導范圍和領導原則三個基本制度的確立。

二是黨的領導地位及其內含的領導和被領導關系。黨的領導地位是指中國共產黨在國家政權中的領導地位，黨的領導地位是相對于其他社會主體而言的，因此又暗含了黨與其他社會主體之間的關系，即領導與被領導關系。黨的領導的合法性首先需要確立黨的領導地位，確立黨在國家政權體系當中居于核心地位、統領地位、統帥地位，從而在國家治理當中起領導作用、主導作用、核心作用。領導地位表現在理念引領、核心主體和利益整合三個方面[7]。因此，中國共產黨在現實的國家政權中是否具有領導地位，主要看黨是否為實際上的政治核心主體，能否有效地起到理念引領作用，能否有效地進行利益整合。

三是黨的領導范圍。黨的領導范圍是指黨的領導所及的時空范圍、對象范圍、事項范圍等。黨的領導范圍規范的是黨的領導有無邊界、邊界在哪里的問題。只有明確并確認黨的領導范圍，中國共產黨對其領導范圍內的事務進行領導才具有合法性。在我國，中國共產黨的領導具有全面性、無邊界性，習近平總書記關于“東西南北中，黨政軍民學，黨是領導一切的”思想，其深刻意蘊就在于明確了黨的領導的范圍問題。在我國，沒有中國共產黨不能領導的事務，也不存在可以脫離中國共產黨領導的其他任何事務。“健全黨的全面領導制度是堅持和完善新時代黨的領導制度體系的重要舉措，是貫徹馬克思主義黨的學說和國家學說的必然要求，是對近百年來中國共產黨領導制度創設的經驗總結，是全新歷史方位上堅持和加強黨的領導的創新成果”[8]。

四是黨的領導原則或執政原則。黨的領導原則又叫黨的執政原則，是指黨在領導問題上所應遵循的根本性要求。合法性尤其是合憲性是現代政黨活動所應遵循的最根本原則，黨的領導的合法性的一個重要內涵和基本要求就是，黨必須在憲法和法律范圍內活動，這是黨的領導的一項根本原則。“黨必須在憲法和法律范圍內活動，以保證黨的領導行為的合憲性和合法性”[9]。一個政黨不受法律約束，或凌駕于憲法和法律之上，那么這個政黨就失去了合法性。

五是黨的領導方式或執政方式。黨的領導方式或執政方式，是指實現黨的領導或執政的體制、機制、制度、形式、手段、程序、尺度等要求的總稱。黨的領導方式是否科學合理高效，直接關系到黨的領導合法性。黨的領導方式科學合理高效，就能提高科學執政、民主執政、依法執政的水平，就能得到人民的擁護和認可，從而鞏固黨的領導合法性。相反，黨的領導方式不科學，就會影響到經濟社會發展，影響到人民的福祉，進而影響到人民對黨的領導合法性的擁護和認可，甚至給黨的領導的合法性帶來危機。中國共產黨自成為執政黨以來，就始終不渝、永不停步地改革、完善、優化黨的領導方式和執政方式，使之保持與經濟社會發展相適應。尤其在新時代，在全面從嚴治黨維度下實現黨的“執政方式的變革”[10]和黨的領導方式的飛躍，中國共產黨開啟了在法治軌道上推動黨的領導方式根本變革的偉大征程。中國共產黨不斷探索科學的領導方式和執政方式，旨在與時俱進地推進黨的執政能力建設和先進性建設，“提升黨領導國家治理現代化的能力”[11]，從而保持和發展黨的領導的內在合法性，永葆黨的長期執政活力。

二、完善黨的領導基本制度的憲法內容

習近平總書記2020年6月在寧夏考察時強調“三個不動搖”，其中首要的、最根本的、起保障作用的是“堅持和加強黨的領導不動搖”[12]。“堅持和加強黨的領導不動搖”，必須將“黨的領導”入憲，從而增強“黨的領導”這項根本制度的穩定性、長期性、權威性，這是由憲法是國家根本大法的法律地位所決定的。

現行憲法在《序言》最后一段莊嚴宣布：“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。”中國共產黨領導是中國各族人民奮斗的成果和經驗，也是我國的一項根本制度，這一重大成果和成功經驗需要由憲法確認從而增強其神圣和權威，這項根本制度需要憲法予以規定從而增強其根本法的地位和效力。筆者認為，中國共產黨領導的根本制度需要通過憲法的五大基本制度予以保障，即黨的領導合法性來源制度、領導地位及領導關系制度、領導范圍制度、領導原則制度、領導方式制度，以增強黨的領導合法性的憲法依據和最高法律效力。“黨的領導”直接入憲是對黨的領導的合法性和權威性[13]的憲法確認和規定。

（一）旗幟鮮明地將“中國共產黨領導是歷史和人民的選擇”入憲

現行憲法關于黨的領導的合法性來源的內容，是在《序言》中予以確認和規定的。《憲法》前七個自然段敘述了中國革命和建設的歷史，暗含了“中國共產黨的領導是歷史和人民的選擇”，并用憲法的形式確認黨的領導的合法性來源。

其中第五段確認了中國共產黨領導中國各族人民進行革命的歷史。第六段確認了中國社會主義建設的成就，但沒有明確是“在中國共產黨領導下”，這和第七段總結確認的“中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業的成就，是中國共產黨領導中國各族人民”取得的事實缺乏前后呼應。因此，有必要在憲法中強調和確認這個事實：中國社會主義建設的成就，是中國各族人民在中國共產黨領導下取得的。

第七段總結中國共產黨領導中國各族人民進行革命和建設的歷史，給出的邏輯性結論是：中國共產黨的領導是歷史和人民的選擇。但這個事實和結論卻沒有明確提出而是隱含在文字背后，這與現代法治精神不符。“黨的領導的合法性來源”是一個十分神圣、莊嚴、莊重的憲法問題，事關中國共產黨領導和執政的合法性，因此必須明確化、制度化、法治化，必須明確作為憲法的內容和條款，由憲法予以調整，并使其成為一項基本憲法制度。明確確認“中國共產黨的領導是歷史和人民的選擇”條款，可以使之與第四句關于中國共產黨的“繼續”領導相互呼應，從歷史與現實及未來的視角確認和規定中國共產黨領導的合法性、穩定性、長期性。

為此，筆者建議：在適當的時候修改《憲法》序言第六自然段第一句，增加“中國各族人民在中國共產黨領導下”的內容，將該自然段第一句修改為：“中華人民共和國成立以后，中國各族人民在中國共產黨領導下，我國社會逐步實現了由新民主主義到社會主義的過渡。”同時，在第七自然段第三句、第四句中間，增加：“中國共產黨的領導是歷史和人民的選擇”的內容。旨在完善現行憲法中關于黨的領導的合法性來源的內容。

（二）明確增加“中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心”的憲法內容

現行憲法對黨的領導地位及其內含的領導與被領導關系的確認和規定主要表現在兩個方面：一是2018年憲法修正案把“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入憲法總綱第一條第二款，以隱含方式而不是明確方式，確認并規定了黨的領導地位，即“作為中國特色社會主義事業領導核心的地位”[14]。二是序言第十段確認并規定了黨和其他社會主體之間的領導與被領導關系，主要是通過確認愛國統一戰線和中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度予以體現的。但這不夠明確，建議對其予以明確化，形成“黨的領導地位基本制度”，即在序言第十段第一句前面增加一句：“中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心。”而第二句明確了中國特色社會主義事業的依靠力量，即“社會主義的建設事業必須依靠工人、農民和知識分子，團結一切可以團結的力量”。領導核心和依靠力量相得益彰、互為依托，確保中國特色社會主義事業無往而不勝。

（三）突出“東西南北中，黨政軍民學，中國共產黨是領導一切的”憲法內容

“馬克思主義經典作家對無產階級政黨的領導權問題歷來十分重視，有過大量論述，領導權問題是馬克思主義政黨學說的一個重要組成部分”[15]。在中國，“黨領導一切”這個重大政治命題是在中國革命的實踐中逐步形成和發展起來的。第一次國共合作之所以失敗，就在于中國共產黨實際上放棄了對國民革命的領導權特別是對軍隊和政權的掌握[16]。“黨領導一切”的政治思想和寶貴經驗是中國共產黨從無數次革命的流血犧牲和建設事業成敗得失的經驗教訓中總結出來的，必須長期堅持、永不動搖。中國革命、建設和改革發展的成功經驗啟示我們，“黨的全面領導是中國各項事業成功的保證”[17]。

由于現行憲法沒有以明確的條款確認和規定“黨的領導范圍”，以至于有學者認為，黨的領導范圍缺乏合法性依據。對這個問題的回應，在憲法中應予明確確認和規定。固然，以黨的領導地位和領導原則的規定可以推導出“黨的領導范圍”，但以這種間接形式來引申說明“黨的領導范圍”，缺乏理論上的說服力，同時，也使“黨的領導范圍基本制度”缺乏莊嚴性和規范性。為此筆者建議，在總綱第一條增加一款作為第三款：“東西南北中，黨政軍民學，中國共產黨是領導一切的。中國共產黨領導和人民主權是一致的。”以明確黨的領導范圍，構建“黨的領導范圍基本制度”。

在黨的領導范圍規定上，應堅持兩個基本原則：一是應當采取原則性的概括方式。不宜采用具體性的列舉方式，不宜在憲法和法律中列舉黨的具體領導范圍，更不宜采取“法無規定不可為”的原則。當然也不能在黨內法規中對黨的領導范圍予以有限的列舉，從而在范圍層面弱化黨的領導。但黨內法規可以對黨的領導范圍即黨的全面領導的內涵予以規定，有學者將其歸納為“黨領導一切、維護黨中央的權威和集中統一領導、維護習近平總書記在黨中央和全黨的核心地位以及總攬全局、協調各方四個方面”[16]。二是防范“黨政軍分開”的陷阱。“黨政軍分開”是個偽命題，黨是領導一切的，黨的領導具有全面性、絕對性和無邊界性，黨與軍隊和政府之間的關系是有機統一的，不存在對立性。這是從執政黨整體而言的，但要求地方黨組織在具體的領導過程中，務必處理好黨組織與有關方面的關系。

（四）“黨在憲法和法律范圍內活動”的根本原則

關于黨的領導原則或執政原則，現行憲法已作了規定，即“黨必須在憲法和法律范圍內活動”。但憲法學界和黨內法規學界依然有學者認為，黨的領導原則或執政原則應進一步具體化，并應當入憲。筆者認為，關于黨的領導原則或執政原則應從兩個層面作出規定，一是對于中國共產黨整體來說，應當僅限于在根本原則的宏觀層面作出規定，而且應當入憲;二是對于具體的黨組織來說，在具體的領導事務上，可以從中觀和微觀層面對基本原則和具體原則作出規定，但基本原則和具體原則的規定不能入憲，而是在黨內法規中予以規定，不能以基本原則和具體原則限制黨的領導范圍，影響黨的領導地位。

1. 黨在憲法和法律范圍內活動是黨的領導的根本原則。憲法關于黨的領導原則或執政原則的規定非常全面和到位，那就是“原則性地”[18]規定了“黨必須在憲法和法律范圍內活動”。“黨必須在憲法和法律范圍內活動”，這是黨的領導的根本原則。憲法對黨的領導原則的規范應僅限于根本原則層面，憲法中有兩處規范了黨的領導的根本原則。一是序言最后一段確認：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”二是總綱第五條規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”根據這兩條規定，可以歸納出黨的領導的根本原則具有五個內涵，一是“必須以憲法為根本的活動準則”，這是憲法至上論;二是“維護憲法尊嚴、保證憲法實施”，這是領導目的論;三是“必須遵守憲法和法律”，這是法治方式論;四是“違反憲法和法律的行為，必須予以追究”，這是領導責任論;五是“不得有超越憲法和法律的特權”，這是地位平等論。

2. 準確把握“一切違反憲法和法律的行為必須予以追究”的法理定義。中國共產黨整體和地方黨組織及其內部機構都不是行政法上的行政主體，因此不能成為行政訴訟的一方當事人或者被告，更不能成為民事訴訟的被告。但這并不意味著黨組織違反憲法和法律的行為不受追究，違反憲法和法律的行為，首先要受到黨內紀律處分或紀律處理或被問責。其次，黨員構成犯罪的，被移送司法機關追究其刑事責任。那種“將從事社會管理職能的黨內機構擴張為行政訴訟被告”的觀點，不僅不利于加強和改善黨的領導，而且還會危害黨的領導，將會導致黨的組織遭受破壞。

3. 黨的領導原則具體化不屬于憲法的內容。黨的領導的基本原則和具體原則，如政治領導、思想領導、組織領導，以及總攬全局、協調各方職能，民主集中統一原則，等等，不宜在憲法和法律中予以界定，而應當在黨內法規中予以規定。憲法關于黨的領導合法性的內容是從宏觀層面確認和規定中國共產黨領導的憲法地位，一旦黨的領導的合法性得到憲法確認，黨就要從內部治理上保持和提升黨的領導的合法性。這屬于黨的內部事務即黨的領導事務和黨的建設事務，應當由中國共產黨通過“五加二”的黨建布局予以推進和實現。

（五）在憲法中規定黨的領導的根本方式

黨的領導方式可分為根本方式、基本方式和具體方式。在憲法中，可以規定黨的領導的根本方式，但不宜規定黨的領導的基本方式和具體方式。憲法中所規定的黨的領導的根本方式是：科學執政（領導）、民主執政（領導）、依法執政（領導）。憲法對黨的領導的根本方式的規定應具有抽象性、原則性、統領性，不宜具體化，否則反而會限制甚至損害到黨的領導。

三、保持和增強黨的領導的內在合法性

中國共產黨領導的合法性不僅外在地體現為有憲法依據，而且還內在地體現為中國共產黨能夠勝任對全國各族人民的領導，中國共產黨領導的合法性是外在合法性和內在合法性（或正當性）的有機統一。中國共產黨能夠“勝任領導”的內在合法性或正當性要求，需要通過黨的不斷自我革命，保持和提升黨的執政能力和先進性品格。“黨的領導必須以國家法律和黨內法規制度的形式加以規定，以保證黨的領導的合法性”[19]。中國共產黨領導的外在合法性由憲法予以調整，中國共產黨領導的內在合法性或正當性由黨內法規予以調整。憲法調整的是黨的領導關系，黨內法規調整的是黨內關系。

中國共產黨領導的合法性是外在合法性和內在正當性的有機統一，只有外在合法性和內在正當性同時具備，方可保持中國共產黨領導的合法性。外在合法性是內在正當性的法理依據和法律保障，內在正當性是外在合法性的歷史條件和現實要求。中國共產黨領導的合法性，是中國各族人民在寬闊而漫長的歷史考察中做出的慎重、莊嚴、正確的選擇，并經由憲法予以確認。中國共產黨領導的合法性一經確立，中國共產黨就需要持續保持和與時俱進地發展黨的領導的內在合法性，跳出政權更迭的歷史周期律，從而保持黨的長期執政。中國共產黨不斷探索“跳出歷史周期律”的鑰匙和密碼，從毛澤東主席提出“人民民主”[20]的論斷，到習近平總書記提出全面依法治國和全面從嚴治黨統籌推進的決策一脈相承，治國理政和依規治黨相得益彰，以偉大的自我革命引領和推動偉大的社會革命，在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化來打破歷史周期律[21]，其內涵隨著時代發展和黨的建設實際而不斷豐富。中國共產黨對“歷史周期律”的探索，始終圍繞“以人民為中心”的實踐邏輯而展開[22]。

（一）在黨內法規中明確黨的領導的具體方式

對于黨的領導的合法性、領導地位及領導關系、領導范圍、領導原則、領導方式問題，包括黨章在內的黨內法規應予規定而且必須加以規定，但黨內法規對五大基本問題的規定是對憲法抽象原則的具體化。一方面，對黨的領導的五大基本制度予以重申，以增強黨的領導和執政的政治責任感、牢記初心、勇擔使命，確保黨的領導不偏離黨的性質宗旨，確保黨的基本路線方針政策全面貫徹落實;另一方面，以黨的長期執政為價值追求，不斷推進黨的自我革命、保持黨的先進性和純潔性。從黨的性質宗旨、價值取向、政治品格等方面規范黨的領導活動和事務，提高黨的自身建設能力，不斷提升黨的治國理政和依規治黨能力和本領，永葆黨的長期執政活力。但在黨的領導的合法性、領導地位及領導關系、領導范圍、領導原則、領導方式等問題上，不能以黨內法規的規定取代憲法規定，從而淡化甚至忽視憲法規定的必要性。

黨內法規主要是探索黨的執政規律和自身建設規律并將其成熟經驗予以制度化、規范化、法治化。“以制定黨內法規的形式將黨的領導的各類事項予以制度化，這是落實1982年憲法中關于加強黨的領導的重大措施”[23]。在對“黨的領導”的調整上，憲法和黨內法規的分工應當是明確的、有界限的。憲法從宏觀、抽象層面概括地確認“黨的領導的合法性”，規定“黨的領導”的根本制度和基本制度;黨內法規通過具體的制度安排和科學的工作機制，遵循憲法關于“黨的領導”的原則，實現黨的全面領導。黨內法規規范和調整的范圍分為兩大板塊，一是黨的領導事務，二是黨的建設事務。規范和調整黨的領導事務的黨內法規即黨的領導法規，從對象范圍來看，黨的領導法規規范和調整的是黨組織和黨員個人;從關系范圍來看，黨的領導法規規范和調整的是黨在領導過程中形成的黨組織之間、黨員個人之間或二者相互之間的各種黨內關系;從事務范圍來看，黨的領導法規規范和調整的是黨的領導各項事務;從行為范圍來看，黨的領導法規規范和調整的是黨的領導的實現方式，或稱領導方式、執政方式，有學者將其稱為“領導行為”[24]。憲法對“黨的領導”的調整方式，一是確認和規定黨的領導合法性，從宏觀層面原則性地規范和確認上述五大基本制度，解決的是“黨的領導”的憲法地位和憲法依據的問題;二是采取“確認”加“規定”的方式賦予中國共產黨以領導權和執政權。與憲法不同的是，黨內法規對“黨的領導”的調整方式，是通過制度化、規范化、程序化、法治化的黨內法規制度，在法治軌道上實現“黨的領導”，從“黨的領導”的實現方式和具體方式上解決“黨的領導法治化[25]”問題，著眼于中觀和微觀的制度和工作機制層面。也就是說，黨內法規規定“黨的領導”，主要著力于規范“黨的領導方式”，這從《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018-2022年）》（下稱《規劃》）的內容中可得到印證。《規劃》在完善黨的領導法規的要求中，明確指出：“堅持黨對一切工作的領導，完善黨的領導體制機制，改進領導方式，提高執政本領，不斷增強黨的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力，把黨總攬全局、協調各方落到實處”[26]。這些要求都是改進黨的領導方式的體現。因此，實現黨的領導的一系列問題，如黨的具體領導方式和領導責任，都應當由黨內法規予以規范。黨內法規對黨的領導的調整方式是通過完善黨內法規制度體系、黨內法規制度實施體系、黨內法規制度建設保障體系，在法治軌道上推進黨的領導制度化、規范化、法治化，尤其是通過強化紀律制度、責任制度和監督制度，依規依紀執紀問責，保持和提升黨的執政能力以及先進性、純潔性，保證黨的領導的正確性來實現的。

（二）堅持黨的領導的內在合法性的實踐邏輯

1. 全面從嚴治黨是保持黨的領導內在合法性的基本方略。中國共產黨的執政能力建設和黨的先進性、純潔性建設，是黨內法規保持黨的領導內在合法性的實踐邏輯。中國共產黨過去和現在先進，不等于未來永遠先進;中國共產黨整體上先進，不代表每一個黨員都先進。中國共產黨為與時俱進地保持整體上的先進性，為保持和不斷提升每個黨員的先進性，必須管黨治黨、全面從嚴治黨，而且要把治黨“從嚴”的主基調長期貫徹下去。全面從嚴治黨只有進行時，沒有完成時，全面從嚴治黨永遠在路上。

2. 黨內法規體系是全面從嚴治黨的主要依托。勇于進行自我革命，是馬克思主義政黨區別于世界其他政黨的顯著特征，是中國共產黨始終保持先進性和純潔性的重要法寶，是中國共產黨成功帶領全國各族人民取得革命、建設和改革勝利的品格保證。在自我革命精神指引下，中國共產黨從建黨之初就十分重視黨的建設，不斷探索管黨治黨、從嚴治黨的道路，在實踐創新上取得了豐富的經驗，并把實踐創新的經驗成果不斷提升轉化為黨的理論成果。同時，黨始終堅持這么一條經驗：理論創新每前進一步，思想武裝就要跟進一步;將每一個實踐創新和理論創新成果都用制度及時固定下來。在新時代，總結黨的建設百年經驗，就是要精準把握新的歷史方位、新的歷史機遇，統攬國內國際“兩個大局”，統籌“五位一體”總體布局、“四個全面”戰略全局，應對“四種考驗”，克服“四大風險”，堅定踐行“全面從嚴治黨”方略，在習近平法治思想指導下，在完善國家法律體系的同時，構建完善的黨內法規體系，管黨治黨、依規治黨，在法治軌道上推進黨和國家治理體系和治理能力現代化，把黨建設得更加堅強有力。

3. 堅持“五加二”黨建布局的實踐路徑。黨的性質宗旨、信仰信念、初心使命是黨的領導的內在合法性的集中體現，是黨的領導合法性的內在規定性。“歷史和人民為什么會選擇中國共產黨？答案就是八個字：特質、形象、實力、貢獻。中國共產黨的特質是什么？就是中國共產黨章程所規定的黨的性質、理想、宗旨和指導思想”[27]。在新時代，中國共產黨以“五加二”的黨建總體布局，持續推進黨的執政能力建設和黨的先進性、純潔性建設，以刮骨療毒的政治勇氣，持續推進黨的偉大自我革命，全面推進中國特色社會主義現代化建設的偉大社會實踐，保持黨的思想信仰堅如磐石、性質宗旨堅定不變、理想信念堅定不移、初心使命堅定不渝。只有這樣，才能增強黨的領導的合法性，始終得到人民的衷心擁護和支持，確保黨的長期執政。

4. 堅守人民立場是保持黨的領導內在合法性的根本保證。“中國共產黨信仰人民、依靠人民、為了人民，人民的選擇給與了黨深厚的執政合法性基礎”[4]。中國共產黨是馬克思主義政黨，始終以馬克思主義的人民立場觀點和方法思考問題、解決問題，這是中國共產黨不同于世界上其他政黨的一個顯著特征。始終堅持“兩個先鋒隊”性質[28]，始終保持“三個代表”的先進品格，是中國共產黨領導合法性的一個重要體現。人民立場，人民觀點，群眾路線，人民利益，人民福祉，等等，中國共產黨與生俱來并始終保持“人民性”的特質，這是中國共產黨領導的內在合法性的體現、要求和保證。中國共產黨從人民立場出發，一切為了人民，一切依靠人民，以人民利益作為衡量一切工作成敗得失的根本標準，并竭力在經濟社會的方方面面，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

5. 促進經濟社會高質量發展是保持黨的領導內在合法性的根本要求。馬克思主義認為，經濟是最終的決定因素。黨的領導的合法性，從最根本上來說，取決于黨能否不斷促進經濟社會發展，大力消除發展不平衡不充分的因素，從而不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。在新時代，中國共產黨必須抓住社會主要矛盾，把握新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，不斷促進經濟社會高質量發展，以驕人的經濟社會發展成果取信于民、取信于社會、取信于國家，從而夯實深厚的經濟基礎，始終保持黨的領導的內在合法性。

四、通過政治方式和政治調整完善黨的領導

憲法調整是法律調整在憲法部門法中的特定調整，應當遵循法律調整的基本要求。法律調整需要同時具備三個要件，即明確社會關系的主體范圍;設定具體的權力（權利）與義務;以國家強制力為后盾保障調整的有效性。法律調整有兩個基本前提，一是明確社會關系的主體范圍，這被稱作法律的適用對象或法律的效力范圍所指向的對人的效力;二是為某種社會關系主體設定具體的權力（權利）與義務，其實質和內容表現為可以為或不可以為的行為模式，這被稱作法律調整的對象，即特定的、具體的社會關系。法律調整的方式是以國家強制力為后盾，這是法律調整的功能得以有效發揮作用和實現調整目的的必要保障。對黨的領導的調整，憲法具有抽象性、原則性、宏觀性、概括性。作為國家根本大法，憲法不宜具體地調整黨的領導活動或事務，不宜具體調整現實發生的中國共產黨與各民主黨派、無黨派人士等之間的領導與被領導關系。

對于黨的領導活動或事務，由于其旨在保持黨的先進性和純潔性、提升黨的執政能力和領導水平，解決的是黨的領導的內在合法性問題，因此宜通過黨內法規調整黨內關系而達致目的。所謂黨內法規調整，是按照黨的領導的要求和黨的自我建設的需要，為保持黨的先進性、純潔性，提升黨的長期執政能力和領導水平，確認、保護和發展對執政興國有利的黨內關系和黨內秩序，運用黨內紀律和責任手段，對黨內關系實行的有結果的規范性調整。黨內法規調整必須遵循三個基本要件，即明確黨內關系的主體范圍、設定具體的權力（權利）與義務、以黨內紀律和責任制度為后盾保障。因此，那種雖然在黨內法規中有條文規定的黨外關系，但對其權力（權利）與義務并不產生直接和實質的影響、且不通過黨內紀律和責任制度予以懲處的黨外關系，不屬于黨內法規調整的范圍，這種規定或規范旨在實現黨內法規與國家法律的“銜接與協調”。

黨的領導本質上是一個重大政治命題。因此，除了抽象性、原則性、宏觀性、概括性的憲法調整領導關系和自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的黨內法規調整黨內關系之外，不宜由憲法法律和黨內法規調整的黨的領導關系，還需要通過政治慣例等政治方式對黨的領導的方方面面的具體關系予以系統性的政治安排。中國共產黨與各民主黨派、無黨派人士等之間的領導與被領導關系，這屬于現實上的領導關系，領導關系本質上是一種政治關系，對政治關系的調整，理應遵循政治倫理，通過政治安排，借助政治方式予以實現。如果說，憲法調整是從宏觀層面調整領導關系，那么，政治調整則是從中觀和微觀層面調整現實中的領導關系。

政治調整的集中體現是《中國人民政治協商會議章程》。通過《中國人民政治協商會議章程》的形式，對中國共產黨與各民主黨派、無黨派人士等社會主體之間的領導與被領導關系作出政治安排。《中國人民政治協商會議章程》是政治調整黨的領導關系的主要方式。三種不同的調整類型，其調整方式不同。憲法調整以國家強制力為后盾，黨內法規調整以黨內紀律和責任制度為后盾，而政治調整以政治后果為后盾。政治調整可以規范化、制度化、法治化，從而政治調整方式可以入法、入規，但因政治調整以政治后果為后盾保障實施，因此，入法的政治調整方法實質上仍是政治調整，入規的政治調整方法實質上也仍是政治調整。例如，《統一戰線工作條例》涉及到統一戰線的所有主體，但因《統一戰線工作條例》在“保障和監督”一章只規定了“對相關黨組織、黨的領導干部進行問責”，并沒有規定可以對黨外其他主體依規進行懲處，因此，《統一戰線工作條例》對黨的領導中涉及領導關系的調整本質上屬于政治調整。

五、余論：確保黨的領導的合法性和黨的長期執政

中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。中國共產黨領導的根本制度應當長期堅持、永不動搖。憲法中關于黨的領導的根本制度和基本制度一旦確定，就必須長期固定下來，非經特別程序不得修改。為此，需要確立修改黨的領導的憲法內容的特別程序和憲法慣例，如修訂黨的領導的條款必須由中國共產黨中央委員會提出，且議案提出前，應當經中共中央政治局常委會討論批準。要確立修改黨的領導的憲法內容的特別程序，提高修訂的門檻，保持黨的領導的條款效力的穩定性，保持黨的領導的合法性，保持黨的長期執政地位。當然，保持黨的領導的合法性，最根本的是要不斷推進黨的偉大自我革命，做到黨和國家的事業推進到哪個時代，黨的自我革命和自身建設就跟進到哪個時代，把管黨治黨、全面從嚴治黨、依規治黨進行到底，永葆黨的生機活力，永葆黨的先進性和純潔性。

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[責任編輯：鄒立鳴]