山西省農村生態治理研究

□王文婕

（山西財經大學 山西 太原030031）

1 山西省農村生態治理的特殊性

1.1 山西省農村地區環境保護具有脆弱性

山西省農村地區資源性嚴重缺水是常態，氣候差異顯著、晝夜溫差大、降水分布不均、水蒸發量大、極端天氣多，如冰雹、沙暴、揚沙等。生態本底脆弱是生態治理的難點，工業、經濟發展對生態本底脆弱地區進行過度開發，加速了植被的破壞，造成水土流失，使得本就脆弱的環境更加岌岌可危[1]。

1.2 山西省農村地區環境保護具有滯后性

在立法層面，還沒有相關農業生態環境保護法，無法統一規制污染和破壞農村環境的違法行為，不能為流域系統性和差異性生態治理提供長遠的立法保障。在生態治理機制方面，由于山西省農村地區經濟不發達，在污染治理、環境監測、自身建設等方面資金不足，生態環境的投入跟不上形勢的發展，因而造成生態治理落后的局面。

由此可見，山西省農村地區生態治理與其他地區的生態治理存在諸多差異，有其特有的歷史因素和生態基礎。相關部門需要結合當地的實際情況進行生態治理研究，以期達到生態宜居的目標。

2 山西省農村地區生態治理面臨的現實困境

2.1 制度供給困境：生態保護制度供給不足

我國環境法起步較晚，隨著工業和城市的不斷發展，污染問題越發突出，致使環境保護和生態治理的重心一直“極大地傾斜于城市”[2]。《環境保護法》《大氣污染防治法》《固體廢棄物污染防治法》以及生態環境部出臺的其他相應文件對城市環境保護和生態治理進行了詳細規定。

城市進一步擴張和發展，給農村造成了環境污染和生態破壞，加之農村是生態治理實踐和經濟發展的基本單元，生態破壞和污染的違法行為更為顯著。農村內生性環境問題和城市環境轉移問題已成為當前鄉村生態治理面臨的兩大問題，需要法律對其進行規制，以滿足農民生態宜居需求。

2.2 治理體制困境：生態法治化機制不健全

改革開放后，工業化和城鎮化使環境污染、生態破壞問題愈發突出。中國形成了以政府為主導的單維生態治理模式，山西省農村地區也不例外。當地政府通過自上而下的壓力，經過行政性、經濟性和法制性等手段，將任務層層分解，規制相關主體的不當行為。

無奈于在生態治理深入發展過程中出現的環境問題越來越多，政府單一的環境治理模式已不能滿足生態治理實踐發展的需求，不僅增加了政府治理成本，無法集中行政資源，存在選擇性治理現象，而且對企業環境守法造成過剩負擔，制約企業參與生態治理的積極性，使城市生產轉移到農村，導致農村生態治理機制能動性不足。

除落后的治理體制外，農村生態整合治理機制薄弱。農村生態治理機制關系到農村經濟、社會、政治與環境整體，僅靠制定生態治理法律法規難以有效改善鄉村生態環境，需要將其他主體納入生態治理法治機制體制中來[3]。農村生態治理的責任主體是縣級政府，而實施主體卻不僅有縣級政府，還包括林業、水利、畜牧等部門，從而形成了多部門交叉治理的局面。所以，法律法規應明確規定這些部門在生態法治過程中的權利與義務，增強鄉村生態治理的推動力。

2.3 基層執法困境：生態法治力度低

目前，仍有部分縣市還沒有專門的環境執法機構，偏僻地區的鄉鎮執法版塊接近空白狀態。這些地區具有較高法律意識和綜合執法能力的人員較少，不能及時處理生態違法行為，使執法力度大打折扣。加之法律對違法行為處罰力度較低，缺乏震懾力，或由于污染者故意拖欠治理費用等原因，造成罰款制度難以推進。

由于經濟發展落后，有些地區在基礎設施建設的后期資金投入不足，不少監測設施建成后得不到有效管護，對具有隱蔽性的農村環境污染者難以追溯，給治理增加了難度。

2.4 法治意識困境：生態法治意識淡薄

我國的公眾參與大多停留在“專家參與”上，社會資本參與度不高，在生態治理中形成了生態法治意識淡薄的現實困境。村民也是如此，他們的環保認知不足，踐行能力欠缺，法律意識淡薄。有的村民為了提高收入而破壞生態環境，卻不知自己是在違反法律，有的村民對村里的污染違法行為漠不關心，只有當自身的環境權益受損時，才會意識到保護生態環境的重要性。由于生態治理在法律法規的制定與執行中存在諸多問題，加之環境保護和生態保護的法律宣傳工作未深入民心，所以沒有起到有效引導農村地區全民生態治理的作用。

3 山西省農村生態治理機制的對策建議

3.1 完善法律法規，強化法律在鄉村生態治理中的支撐作用

國家要針對農村生態治理特點出臺統一的生態治理上位法，從國家層面完善農村生態法律主體、管理主體的法律責任、義務和權利，明確規劃制度、環境影響評價制度、生態環境監測制度在整個農村生態治理中的作用。區分城市生態治理問題與農村生態治理問題的異同，有針對性地設計專門的農村生態治理法律法規條文與體系，將生態治理工作納入法治軌道。

在確立了上位法的基礎上，再進一步因地制宜地加強地方性立法的補強功能，將地方環境治理經驗法治化，給防治大氣污染、土壤污染、水污染等不同的領域構建相應的治理法律體系，提供更加明確的法律依托，契合鄉村振興戰略對地方性法規、地方政府規章的要求。如在鄉村生態振興過程中將具有可操作性的秸稈焚燒、林業保護、水源保護經驗通過地方立法落實下來，增強農村生態治理可操作性，將“散”“軟”的農村生態治理通過法律法規條款集中確定下來，給區域性生態治理提供制度保障[4]。農業生態治理上位法要和地方性法規、規章配套起來，形成全覆蓋、全方位的具體規定，形成穩定的制度供給，對農民的生態法律權益、現有法律法規中的責任進行完善和落實，營造農村生態治理有法可依的法治局面。

3.2 轉變生態治理機制，促進生態法治高效化

要改變以政府為主導的單維生態治理模式，構建中央與地方、部門之間，政府與社會、市場、農民之間的多元協同治理機制，進行高效的鄉村生態治理。政府在其中發揮規范引導作用，承擔法律規定的治理職責，并將生態治理的法律權限下沉到農村地區，賦予基層生態治理權力，逐漸補齊鄉村生態治理的各項短板，提供試錯機制，設立專門的環保機構，派駐專業環保人員。基層要不斷創新鄉村生態治理供給機制，充分利用互聯網技術建立與完善農村居民綠色生活清單制度和同企業達成的產業準入負面清單制度，將鄉村經濟發展和生態保護結合起來，在生態治理方面形成良性法治循環。

3.3 加大環保執法力度，增強鄉村生態治理有效性

環保執法機構作為鄉村生態治理的保障力量，要明確環境執法機構的獨立法律地位，理順農村環境執法體制，分離環保部門與地方行政部門的關系。設立鄉鎮、村一級農村環境執法機構，堅持垂直執法體制，防止環保部門執法人員與其他部門、污染排放主體串通合謀的現象，避免選擇性執法，從源頭進行規制。并且要賦予環境執法部門一定的強制執行權力，加大執法力度，提高違法成本，使其能夠在執法過程中不用申請當地法院部門，可以直接采取查封、扣押、凍結、沒收等一系列措施，及時處罰違法人員，有效推動我國環境執法工作整體水平的提升。

此外，要提高環保執法人員法治素養，規范環境執法人員行為，通過理論培訓與實踐強化培養專業環保執法人員，提高環保執法人員的專業能力，提升環保執法人員的責任感，讓高質量、高法治素質的執法隊伍治理鄉村生態亂象[5]。也可以培養有環保意識、專業素養的農民加入到執法隊伍中，解決基層執法人員不足的問題。

3.4 提升法治素養，保持法治常態

農村居民生態治理法律意識淡薄是鄉村生態治理的難點之一，要將“紙面上的法”與農村居民“行動中的法”結合起來。要加強農村居民對生態治理的知情權，加大生態治理宣傳力度[6]。要充分利用網絡、媒體、干部走訪以及開辦生態治理法治宣傳講座等形式，宣傳講解鄉村生態治理相關法律法規，使生態治理法律滲透到農村居民生產生活的方方面面。要增強生態治理法治觀念，讓農村居民參與生態治理，通過法律程序解決生態矛盾，建設農民參與生態保護的長效機制[7-9]。