完善農村土地流轉 助力推進鄉村振興
——基于青海省部分縣（區）調研

□羅 娜

（青海民族大學政治與公共管理學院 青海 西寧810000）

土地流轉和適度規模經營是發展現代農業的必由之路，有利于優化土地資源配置和提高勞動生產率，促進農業技術推廣應用和農業增效、農民增收。從我國人多地少、農村情況千差萬別的實際出發，應引導農村土地（指承包耕地）經營權有序流轉，讓農民成為積極參與者和真正受益者，避免走彎路。

1 土地經營權流轉現狀

1.1 農村土地流轉政策演變情況

中華人民共和國成立之初出臺的《中華人民共和國土地改革法》解決了農民的土地問題，掃除了工業和農業發展道路上的障礙。改革開放之后，傳統土地的“兩權分置”結構確立，即家庭聯產承包責任制明確了土地所有權歸集體所有，農戶享有土地承包經營權。隨著農村土地閑置現象的出現，傳統“兩權分置”的模式不能適應現代農業的發展需要，2014年中央一號文件提出了農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”改革框架。2016年國務院印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》就完善“三權分置”提出了意見，重點要放活土地經營權，而放活經營權的一個重要的途徑就是土地的流轉[1]。2020年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，2021年出臺了《農村土地經營權流轉管理辦法》，持續積極穩妥推進土地經營權流轉。

1.2 青海省農村土地經營權流轉情況

青海省農業區主要集中在河湟谷地，包括西寧市所轄的湟中區、大通縣和湟源縣及海東市的平安區、樂都區、互助縣、民和縣、循化縣和化隆縣等地區，屬于河谷農業[2]。土地經營權流轉主要用于糧食、油料作物、飼草等種植產業，近年來在農民專業合作社和社會化服務的穩步推進下，當地土地流轉發展較好。土地流轉主體主要為種養殖大戶、家庭農牧揚、農民專業合作社、企業等，其中經營3.3 hm2以下面積的主體數量占比較大。流轉以政府引導和自發流轉為主，流轉方式以出租（轉包）為主。土地流轉期限主要分為兩種，其中工商企業流轉期限較長，一般為15年，且流轉面積較大，租金兌現有一定的風險；農民專業合作社和種植大戶流轉期限較短，一般為1年，流轉面積較小，一般在3.3～133 hm2，租金兌現風險較小，基本都能按時兌現。

1.3 制度和市場建設情況

各縣級結合實際制定出臺農村土地流轉服務工作流程、招商引資暫行辦法、農村土地承包經營權規范流轉風險保證金制度等相關文件，明確流轉程序、流轉管理與服務，進一步鼓勵和引導農民以出租（轉包）、入股等形式流轉土地經營權。鼓勵和支持向農民專業合作社、家庭農場和農業企業等規模經營主體長期流轉，發展符合本區域產業規劃的農牧業生產經營項目，允許農戶將土地經營權折價入股，參股農民合作社、農業企業、家庭農牧場，發展農業產業化經營，建立利益共享、風險共擔的利益聯結機制。部分縣（區）成立縣、鄉兩級農村土地流轉服務機構，指導合同簽訂、檔案管理等土地經營權流轉日常工作。

2 土地經營權流轉存在的問題

2.1 流轉市場不健全，缺乏保障

被調研縣（區）均不同程度地存在流轉中心不健全，流轉平臺少，缺乏統一的土地流轉市場，土地流轉信息渠道不暢，市場化運作機制未建立，缺乏資金、人員保障等問題。以大通縣、湟源縣為例，現已建立縣、鄉兩級土地承包經營權流轉中心開展土地流轉合同簽訂的指導、鑒證工作，但均為農經指導站人員兼職，因基層農經工作人員流動性較大、工作負擔繁重，土地流轉評估、咨詢等工作無法及時發揮全部的工作職能。部分縣制定了農村土地承包經營權規范流轉風險保證金制度，后因縣級財政資金困難，經費壓縮，無法滿足土地流轉保證金正常運轉；建成農村土地承包經營權流轉服務平臺，后因經費無保障，未支付服務費停止運行。以上情況影響了土地的流轉。

2.2 流轉程序不規范，監管困難

部分農民法律意識較薄弱，合同簽訂不規范，如填寫內容不完整、合同未蓋章等，面積較小的土地流轉多為農戶自發流轉，采取口頭協議。對于流轉采用出租（轉包）、轉讓、互換、入股的具體方式也不了解，認為流轉是把土地給他人使用，自己得到收益的一種方式，而實際由于流轉方式不同，所得收益不同，如湟源縣采用入股方式，按每667 m2地折1股，保底分紅，保證200元/667 m2基礎上參與年度分紅，而出租則在合同期內每年根據不同類型地取得固定的收益。縣、鄉級指導工作人員雖多次在關鍵時間節點進行指導監督，但無法全程參與工作，無法逐一指導村集體經濟組織間、合作社成員間流轉土地方式，在實際工作中由此會出現合同補簽的情況，也會引發矛盾糾紛。

2.3 流轉機制不完善，風險較大

根據地區實際制定土地經營權流轉管理辦法（實施細則）、流轉服務流程、規章制度等，對土地經營權流轉起到了規范的作用，但由于缺乏資金、人員配備不足、土地經營權流轉交易或服務中心未建立等問題，中間環節斷檔，未形成完整的流轉機制。市場監管和風險保障措施等不完善，農民自發進行交易，不簽訂合同或者簽訂合同不規范、不完整，當出現糾紛時難免會侵害到相關人員的權益[2]。此外，由于交易平臺和監管機構不健全，在土地經營權流轉出現問題時無法及時有效地解決。

2.4 規定條款不明確，維權困難

從最初的《中華人民共和國土地改革法》出臺，到“兩權分置”架構確立，再到“三權分置”放活土地經營權，這期間的法律法規、政策制度在不斷完善。在土地承包經營權流轉各方面還尚未成熟的情況下，發生糾紛時會出現涉及主體多、歷史遺留問題難解決、規劃未考慮實際流轉后無法耕種等諸多現實問題[3]，現行的《農村土地承包法》及其他一些管理辦法等還未完全涵蓋土地流轉過程的方方面面，有些問題找不到對應的法律條款和司法解釋，給糾紛雙方主體維權帶來很大困難[3]。

3 強化土地流轉政策建議

3.1 注重宣傳加強培訓，做到普遍能懂、普遍會用

一是宣傳土地流轉政策，樹立模范典型。多角度、多形式對《農村土地經營權管理辦法》《土地承包法》和中央、省、市有關土地流轉的文件精神等進行宣傳，消除農民思想顧慮，規范流轉行為。同時在農戶中樹立通過土地流轉實現增產增收致富的典型，讓農民認識到土地流轉的積極意義，轉變傳統觀念。

二是加強培訓，轉變意識規范流轉。吸引“田秀才”“土專家”“鄉創客”和能工巧匠回故鄉、建家鄉，盤活利用土地，發揮引領帶動作用，同時給帶頭人、普通農戶、負責土地流轉工作人員開展專業培訓，利用各種閑暇時間定期或不定期地組織業務學習，使他們較快掌握前沿資訊和最新政策，讓土地流轉更規范、高效、便利。

3.2 多方助力保障，支持推動土地流轉

一是荒山、荒溝、荒丘、荒灘等地力瘠薄、經營困難的土地，由政府投資綜合開發整理，改善土地的經營條件，并盡可能與周邊生態環境相協調，便于進行農業機械耕作。平整過后的土地進行流轉使用，提高耕種質量、減少矛盾糾紛[4]。

二是以流轉土地經營權入股農民專業合作社。聯系當地專業化、產業化程度較高的農民專業合作組織，可以讓農民以土地入股的形式參與經營管理和分紅，鼓勵農民進行優勢農作物連片種植、規模經營。

三是土地流轉與農業龍頭企業結合。引進和培育龍頭企業，結合其土地使用需求和帶動力，依照市場導向、可持續互利互惠發展的思路，帶動農村土地流轉，鼓勵農村土地適度規模經營。

3.3 建立配套政策體系，強化土地流轉監督管理

出臺更多、更好的土地流轉優惠政策，從工作指導、技術支持方面給予政策傾斜，并優化資金、稅收等方面的財政支持。開拓農村土地規模經營的保險業務，出臺土地經營權抵押貸款政策文件。加強“事前”監管，嚴守基本農田“紅線”，嚴把土地流轉用途，確保糧食生產基本用地需要；強化“事中”監管，對土地管理部門的相關工作人員的行為進行監管，確保工作人員依法依規、公開公正、科學合理實施土地流轉工作；完善“事后”監管，延長“監管鏈條”，尤其是對流轉過程中出現的各類糾紛和苗頭性問題及時干預。建立健全法律法規，完善土地流轉的主體、流轉的方式、權利和義務等的相關條款，規范土地經營權流轉，完善土地流轉市場，加強法治監督。

3.4 培育農村土地流轉中介市場，搭建網絡平臺

市場化流轉是未來農村土地流轉的必然發展方向。堅持與時俱進，針對青海省農村土地經營權流轉過程中多樣、亟待滿足的需求，在傳統農村土地流轉市場無法滿足的情況下，探索建立土地流轉中介市場，著力推進市場化土地流轉。搭建網絡平臺，及時發布、更新土地流轉信息，實現高效土地供求匹配，在平等互利的基礎上，逐步實現土地流轉合同網簽，明確流轉的形式、數量、期限和雙方的權利與義務，快速規范辦理土地流轉手續。