農村宅基地制度改革及其對鄉村轉型的影響研究

□齊紅艷

（寧城縣農牧局 內蒙古 赤峰 024200）

農村宅基地制度改革與當前農村經濟社會發展存在緊密關聯，這從側面說明了當前中國農村發展存在諸多問題。例如在城鎮化發展背景下，農村人口逐漸向城鎮轉移，導致農村空心化現象逐漸加劇。在此背景下，大量宅基地或農房處于閑置狀態，導致農民住房財產權出現了隱性損失，嚴重阻礙了農村宅基地流轉市場的正常發展。

為此，必須對農村宅基地制度進行改革，促進農村空間重構，有效提高農村土地利用率，建立良好的土地節約工作體系，促進農村社會經濟快速發展、推動鄉村經濟結構有效轉型。

1 農村宅基地制度改革的必然性

一直以來，農村宅基地制度是土地改革中相對敏感的話題。當前我國城鎮化水平已經超過56%，未來將持續增長到70%。換言之，2 億農民將進城落戶，空閑的農村宅基地規模將進一步增加。閑置的農村宅基地會造成浪費資源，脫離農村土地改革的本質，因此加快宅基地改革步伐具有必然性。

農村宅基地制度改革的必然性，可用“宅基地退出”進行概括，這是我國農村宅基地制度改革發展的必然趨勢。

就當前來看，我國農村宅基地規模相當大，且存在分布分散的特點，制約了農戶的現有住房建設過程與建設水平。相關制度為了消除進城務工農民的后顧之憂，對農村宅基地進行統籌保障。大體來講，農村宅基地退出制度也是一個土地流轉過程，需要遵循一定原則。一是遵循農民資源原則，防止出現為了退出而退出和強制退出的問題。二是遵循農村宅基地退出基本目標，即有效促進宅基地土地合理利用，避免出現宅基地土地浪費問題。退出的宅基地應該以復墾為主，保證在農村人口減少的條件下實現用地同步減少，避免農村宅基地在流轉過程中出現房地產化，有效規避房地產市場炒作問題。目前，宅基地有償退出機制愈發流行。

宅基地是農民的資產，有償退出還需要保障農民的根本利益。宅基地退出的補償方式相當豐富，且這些方式殊途同歸，即確保宅基地的相關權利真正掌握在農民手中[1-2]。

2 農村宅基地制度改革對鄉村轉型的影響

農村宅基地制度改革對鄉村轉型的影響比較大，例如鄉村人口發展受限于農村宅基地制度，且影響非常大。

經過長期發展，我國已經形成了城鄉二元制結構，導致農村與城市在經濟和綜合發展上存在較大差距，這在一定程度上阻礙了城鄉一體化發展。在農村宅基地制度改革過程中，需要對農村宅基地資源進行配置并提高配置率，有效解決城市建設用地相對短缺的現實問題。農村宅基地制度改革對鄉村轉型的影響體現在以下3 方面。

2.1 農村宅基地制度改革對農村人口發展的影響

農村宅基地制度改革會對農村人口的收入來源產生一定影響。參考不同的宅基地退出模式，結合區位因素，農民會選擇適合自身的宅基地退出模式。農民主要通過種植農作物獲得經濟收入，這在制度改革之后有所變化，宅基地有償退出則成為農民獲得收入的另一渠道。

以某地區為例，當地政府在鄉村區域的集體土地劃分方面提出了紅線內與紅線外，希望推動農村社區化發展，保證農戶收入有所增加。

基于此，農戶收入已經從全部耕地轉為部分依賴于耕地，其中還有大量城鎮務工收入與宅基地有償退出收入。在這一方面，地方政府在宅基地制度改革探索過程中，需要結合地方實際情況明確當地經濟實際發展現狀，保證有效促進宅基地改革，同時實現對土地存量基礎的有效盤活，全面提高農民生活水平[3-4]。

2.2 農村宅基地制度改革對土地改革利用的影響

農村宅基地制度改革對土地改革利用的影響較大，形成了一種獨特的土地利用形態，主要包含隱性形態與顯性形態[5]。可以說，宅基地制度改革對農村土地利用過程產生了深刻影響，比如對農村宅基地制度改革的農村土地利用結構產生了影響，原因如下。

一是政府發揮了引導農民改變固有宅基地合并行為的重大作用，政府將宅基地合并起來，形成了整塊居民區。

二是地方政府自愿為農民提供具有回報價值的宅基地置換機制，確保居民用地到位。基于土地利用結構尋求轉變，農村居民點合并也會被應用于集體用地之中，確保用地指標有效縮減，實現土地使用集約化，最大限度提高宅基地土地利用率。比如許多存在于農村的小型服務業會穿插于宅基地中，餐館、超市等可建設于居民點中，這對農村宅基地土地結構改革發展具有重要影響[6-7]。

2.3 農村宅基地制度改革對農村產業發展的影響

農村宅基地制度改革對農村產業發展具有積極影響。在這一過程中，城市利用發展優勢占用農村資源，城市快速發展后反哺農村，有效推動鄉村發展，實現鄉村轉型。對傳統農業改造，能夠實現農業產業化發展，進而實現鄉村轉型，有效推動城鄉協調發展[8-9]。

現階段，可以建立農村宅基地“三權分置”機制，有效帶動農村旅游業發展，實現對農村產業結構的優化。在傳統農業發展進程中建立宅基地改革機制，確保有償退出機制落實到位，體現有償退出制度改革對農村產業發展產生的積極影響。

3 農村宅基地制度改革的策略

3.1 加強宅基地的規劃管理

農村宅基地制度改革需要加強宅基地本身的規劃管理，做到有計劃地實施農村宅基地制度改革。

一是嚴格遵循城鄉一體化發展需求展開操作，確保農村宅基地布點規劃合理，強化城鄉空間的聯系，有效突破當前存在的城鄉二元制發展壁壘，不斷提高城鎮化建設水平[10]。

二是基于城鎮和村莊空間進行布點規劃，確保政府投資農村的公共性。

三是落實農村規劃與引導控制過程，做到統籌規劃有效到位，積極引導居住農戶，確保人口集聚，提高資源利用率[11]。

3.2 加大政府相關扶持政策

確保農民與政府聯合落實用地政策，建立農民集中居住區，追求舊村落翻建，進一步滿足復墾指標建設要求。

3.3 積極開展農村宅基地整理

在積極開展農村宅基地整理過程中，需要深度探索城鄉建設用地，保證統籌高效利用，完善農村宅基地整理政策，保證有效提高復墾指標收購價，同時補助復墾經費，增強農村宅基地建設的有效性。在該過程中，需要改革和完善宅基地審批制度，在存量宅基地的原址上進行翻建改建，遵循農村宅基地占用農用地年度計劃，有效規避城鎮建設擠占農村宅基地用地指標。這樣有利于實現農村宅基地單獨核定，避免城鄉建設差距過大，保證宅基地建設到位[12]。

3.4 完善退出和流轉機制

完善農村宅基地退出和流轉機制，建立級差化管理機制，建立農村宅基地退出補償機制，保證農村宅基地使用方法科學。

在該過程中，應該確保農村宅基地退出補償機制在農村具有重要地位，確保經濟條件相對較好的區域形成宅基地退出和流轉機制。同時，建立農村宅基地有償使用制度，推動農村村民住宅建設，逐步圍繞小城鎮與中心村形成農村經濟發展體系，深度分析農村宅基地有償使用制度，逐漸擴大制度實施范圍，優化農村宅基地使用權流轉制度。

4 結束語

農村宅基地制度改革需要遵循因地制宜的原則，結合農村經濟發展狀況建立成熟且與土地市場聯合發展的機制，實現鄉村轉型。換言之，要基于不同宅基地制度改革背景，推動農村宅基地有償退出機制建設，共同促進鄉村轉型發展，建立集體與農戶合理的宅基地流轉收益分配機制。