農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度中存在的問(wèn)題及其成因探索

□鄭若平

（邵武市下沙鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展中心 福建 南平 354014）

農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的最基本條件，積極推行和落實(shí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，能有利于農(nóng)村土地政策落實(shí)、實(shí)現(xiàn)規(guī)模化的土地經(jīng)營(yíng)、推動(dòng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展、拓寬農(nóng)民的收入渠道及提高農(nóng)村居民的收入水平。土地流轉(zhuǎn)制度是近些年隨著農(nóng)村體制的改革提出的新政策，但在落實(shí)的過(guò)程中出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)制度的可執(zhí)行性有所降低。基于此，研究人員應(yīng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度中存在的問(wèn)題進(jìn)行具體分析，重視民聲民意，處理好各方主體之間的利益關(guān)系，只有這樣才能完善政策措施，讓土地流轉(zhuǎn)制度順利落實(shí)。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度面臨的困境

1.1 不按照規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)

閩北地區(qū)的很多農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)都是農(nóng)民自己操作，然而我國(guó)農(nóng)民多數(shù)受教育程度較低，因此法律意識(shí)更加淡薄，很多土地流轉(zhuǎn)都僅進(jìn)行了口頭協(xié)議，并沒(méi)有簽訂具有法律效應(yīng)的文書。例如邵武市東部郊區(qū)的下沙鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)卮蟛糠洲r(nóng)戶都沒(méi)有簽訂土地流轉(zhuǎn)書面協(xié)議，都只是以口頭約定的形式，還有少部分農(nóng)民之間的土地流轉(zhuǎn)雖然簽訂了合同，但簽訂合同不規(guī)范，例如簽訂的流轉(zhuǎn)合同期限超過(guò)耕地承包期限，這樣在法律上是得不到承認(rèn)的。還有一些雖然簽訂了合同，但沒(méi)有主動(dòng)到農(nóng)業(yè)合同管理機(jī)關(guān)進(jìn)行合同的登記和備案，容易在后期出現(xiàn)各種問(wèn)題。例如由于雙方簽訂協(xié)議中對(duì)雙方的權(quán)利義務(wù)沒(méi)有明確的標(biāo)識(shí)，更沒(méi)有對(duì)違約責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定，當(dāng)協(xié)議雙方出現(xiàn)矛盾的時(shí)候，通過(guò)法律的途徑難以對(duì)雙方進(jìn)行追責(zé)。除此以外，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓通常沒(méi)有專業(yè)的價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)測(cè)，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的地價(jià)存在爭(zhēng)議，難以進(jìn)行科學(xué)合理的評(píng)估，使得土地轉(zhuǎn)讓具有很大的隨意性，流轉(zhuǎn)過(guò)程非常無(wú)序[1]。

1.2 難以保證農(nóng)民的利益

在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，經(jīng)常出現(xiàn)違背農(nóng)民意愿的情況，為了盡快落實(shí)政府的政策制度，時(shí)常忽視土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民。在土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題上，有些地方采用一刀切的執(zhí)行方式，會(huì)嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的利益。

在進(jìn)一步落實(shí)土地流轉(zhuǎn)制度時(shí)，因?yàn)槿狈?duì)農(nóng)民利益的全面保護(hù)，在土地流轉(zhuǎn)之前也缺乏相關(guān)的途徑，應(yīng)對(duì)種植大戶和企業(yè)業(yè)主經(jīng)營(yíng)能力業(yè)務(wù)水平做好全面審查。在一些調(diào)查報(bào)告中顯示，有些地方的土地流轉(zhuǎn)制度，無(wú)論是政府統(tǒng)籌規(guī)劃的還是農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行，都缺少對(duì)承租方能力進(jìn)行評(píng)估的過(guò)程，而且很難對(duì)承租方的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力進(jìn)行嚴(yán)格審查。由于缺乏自我保護(hù)意識(shí)和隨大流的思想，農(nóng)民們通常不會(huì)讓承租方繳納保證金。在土地流轉(zhuǎn)行為發(fā)生之后，一旦承租方在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)上出現(xiàn)了失誤、或承租方?jīng)]有按照約定進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，就會(huì)發(fā)生難以履約的現(xiàn)象，這就給參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民帶來(lái)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，并且由于缺乏正規(guī)的協(xié)議和合同約定，農(nóng)民在進(jìn)行維權(quán)的時(shí)候難以得到法律的有效幫助，造成的風(fēng)險(xiǎn)只能由農(nóng)民和政府自行承擔(dān)[2]。

同時(shí)，由于農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益過(guò)于固定。很多農(nóng)民在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時(shí)都是一次性租賃多年土地，合同約定每年農(nóng)民返還一定數(shù)額的租金，但是在合同上約定了每年返還的租金，在流轉(zhuǎn)期間租金卻難以調(diào)整，因此農(nóng)民的收益并不會(huì)隨著通貨膨脹而得到發(fā)展，這樣對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地流轉(zhuǎn)獲得的利潤(rùn)是在逐年降低的。

1.3 市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)服務(wù)體系不完善

福建省土地流轉(zhuǎn)制度由于發(fā)展年限較短，其相關(guān)制度體系的建設(shè)還不完善，閩北實(shí)施土地流轉(zhuǎn)，沒(méi)有形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，限制了土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息傳播，想要承租的個(gè)人和企業(yè)難以和想要進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶進(jìn)行對(duì)接，土地供需信息不對(duì)稱，導(dǎo)致供需失去平衡，使得生產(chǎn)要素難以合理流動(dòng)，制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行。

目前開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)制度的地區(qū)非常多，但很多地方土地流轉(zhuǎn)機(jī)制較為落后，沒(méi)有建立完善的服務(wù)體系，如資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、委托代理機(jī)構(gòu)、土地投資機(jī)構(gòu)等。加之服務(wù)水平相對(duì)落后，導(dǎo)致了閩北地區(qū)發(fā)展土地流轉(zhuǎn)制度的速度相對(duì)較慢。

1.4 土地流轉(zhuǎn)管理不健全

在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手段及流轉(zhuǎn)檔案管理方面缺乏有效的管理，雖然這些過(guò)程都有相應(yīng)的操作規(guī)范以及土地流轉(zhuǎn)合同的標(biāo)準(zhǔn)格式，但是由于管理體系的不完整及落后的工作方式，使得很多地區(qū)開(kāi)展了土地流轉(zhuǎn)但仍處于無(wú)序的狀態(tài)，因此存在著非常多的糾紛。

一些農(nóng)村地區(qū)，由于農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)職責(zé)劃分不明晰，管理人員不足，土地流轉(zhuǎn)行為沒(méi)有專人進(jìn)行管理，當(dāng)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中出現(xiàn)利益被侵害時(shí)難以維權(quán)。同時(shí)由于管理不當(dāng)，有些地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，使土地的農(nóng)用性質(zhì)被改變，承包企業(yè)用于建設(shè)工廠或其他用途，不僅會(huì)侵害農(nóng)民的利益，破壞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，還會(huì)對(duì)國(guó)家糧食安全造成較大的威脅。

2 導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)問(wèn)題的本質(zhì)原因

21 世紀(jì)初，福建省委、省政府出臺(tái)了關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村工作機(jī)制的若干意見(jiàn)，提出創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，完善農(nóng)村土地制度。土地流轉(zhuǎn)的方式以出租、轉(zhuǎn)包、入股和互換等形式為主，取得了突出成效，增加了農(nóng)民的收入，有效地緩解土地荒蕪等情況，以下就土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)問(wèn)題展開(kāi)深入分析。

2.1 政府定位不明確

在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，政府扮演的是服務(wù)角色，通過(guò)政府的積極引導(dǎo)，保障農(nóng)民利益的同時(shí)滿足承包人對(duì)土地的需求，幫助集體的土地健康有序的流轉(zhuǎn)。然而一些地區(qū)政府并沒(méi)有把握好自己在土地流轉(zhuǎn)中的定位，將土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)當(dāng)成了一種以土地作為經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)濟(jì)行為，沒(méi)有充分意識(shí)到土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程發(fā)展中起到的重要作用，缺乏對(duì)正當(dāng)合理的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)的鼓勵(lì)和推廣，對(duì)于不合理、不利于農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)模式不加以限制，放任不利的流轉(zhuǎn)模式對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)危害。政府應(yīng)積極對(duì)參與土地流轉(zhuǎn)之后的農(nóng)民進(jìn)行規(guī)劃，為不再耕作的農(nóng)民找到新的工作渠道，對(duì)土地流轉(zhuǎn)中可能出現(xiàn)的問(wèn)題做好應(yīng)急預(yù)案處理，為農(nóng)民提供可行的、有針對(duì)性的意見(jiàn)，處理好民、企、政之間的關(guān)系。

集體土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)是一種市場(chǎng)行為，應(yīng)該經(jīng)由買賣雙方合理洽談，在遵循雙方意愿的條件下進(jìn)行。如果基層行政組織忽視了農(nóng)民意愿，強(qiáng)硬開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)工作，為農(nóng)村帶來(lái)很多不穩(wěn)定的因素，對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定帶來(lái)了極大威脅[3]。由此可見(jiàn)，開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)工作之前，政府一定要清晰自己的服務(wù)者定位。在遵從農(nóng)民意愿，保證農(nóng)民利益的前提下，積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)制度的開(kāi)展，對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作做好規(guī)劃，提高自身服務(wù)能力，通過(guò)完善健全的政策制度，平衡企業(yè)和農(nóng)民之間的關(guān)系。

2.2 農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的熱情不高

結(jié)合當(dāng)下土地流轉(zhuǎn)的情況，很多農(nóng)民在流轉(zhuǎn)過(guò)程中表現(xiàn)出對(duì)流轉(zhuǎn)的不感興趣和不信任。經(jīng)過(guò)調(diào)查和研究，總結(jié)出農(nóng)民不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的主要原因有以下幾點(diǎn)。

第一，農(nóng)村的社會(huì)保障體系不健全。農(nóng)民失去土地將會(huì)失去生活保障。對(duì)于大部分農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們一輩子從事的都是農(nóng)業(yè)，缺乏對(duì)其他謀生技能的掌握，加上受教育的程度較低，在競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)中難以謀得一份營(yíng)生。土地對(duì)很多農(nóng)民來(lái)說(shuō)意味著基本的生活保障，唯有通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)才能解決看病、教育、養(yǎng)老等民生問(wèn)題。經(jīng)過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)民不信任第二、第三產(chǎn)業(yè)的工作，通常農(nóng)民都會(huì)把土地看做自己的退路，寧可將土地閑置，粗放管理，也不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

第二，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)后可進(jìn)行選擇的崗位空間有限。如果土地流轉(zhuǎn)速度過(guò)快，而第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度有限，就會(huì)導(dǎo)致一大批農(nóng)民失地之后沒(méi)有工作，不但威脅到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，還在很大程度上加劇了城市職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的壓力。因此土地流轉(zhuǎn)速度應(yīng)該和第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的速度相匹配，為失地農(nóng)民提供更多的發(fā)展渠道。唯有城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程加快，城鎮(zhèn)能提供大量崗位吸納農(nóng)民的時(shí)候，才會(huì)讓農(nóng)民放下后顧之憂，放心的進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

第三，土地流轉(zhuǎn)能夠?yàn)檗r(nóng)民帶來(lái)的收益不大。在國(guó)家出臺(tái)了一系列的惠農(nóng)政策及大力扶持新農(nóng)村建設(shè)后，農(nóng)民能通過(guò)農(nóng)業(yè)獲得更高的收入，這使得農(nóng)民對(duì)土地價(jià)值的估計(jì)更高，而通過(guò)土地流轉(zhuǎn)能夠?yàn)檗r(nóng)民帶來(lái)的收益在農(nóng)民看來(lái)缺少吸引力，因此對(duì)土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有很強(qiáng)烈的意愿。

2.3 土地流轉(zhuǎn)后的資金和技術(shù)支持不到位

在土地流轉(zhuǎn)之后，要想實(shí)現(xiàn)規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、集約化經(jīng)營(yíng)，就需要土地承租者具有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，投入相應(yīng)的資金，利用現(xiàn)代化種植設(shè)備和技術(shù)。很多土地承租者同樣也是農(nóng)民，承租者對(duì)土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)的資金也很匱乏，這就導(dǎo)致即便進(jìn)行了土地流轉(zhuǎn)，也難以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使得土地流轉(zhuǎn)失去意義。

有些土地承租者在承包了大面積的土地后，想要從事高效的農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)，因此在后續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過(guò)程中需要投入很多的資金，但是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏相應(yīng)的融資渠道，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者在開(kāi)發(fā)土地的時(shí)候會(huì)存在資金難以流轉(zhuǎn)的問(wèn)題，導(dǎo)致了本應(yīng)規(guī)模化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以形成規(guī)模化，阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益提高。

從科技層面上來(lái)講，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)可以集中土地資源，對(duì)于大規(guī)模開(kāi)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)活動(dòng)來(lái)說(shuō)非常有利。在土地流轉(zhuǎn)后，承租方可以通過(guò)高效現(xiàn)代化的生產(chǎn)方式，精耕細(xì)作，發(fā)展綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和品質(zhì)，從而讓承租者和農(nóng)民都能獲得一定的利潤(rùn)[4]。但由于缺乏了資金和技術(shù)上的支持，很多承包了大片土地的農(nóng)民依然只能粗放式管理土地，不但難以提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益，還讓土地流轉(zhuǎn)失去了意義，造成了土地資源浪費(fèi)的情況。

由于土地流轉(zhuǎn)后缺乏資金和技術(shù)方面的支持，導(dǎo)致本來(lái)?yè)碛谐邪芰鸵庠傅钠髽I(yè)和個(gè)體只能先對(duì)政策進(jìn)行觀望，難以真正下決心進(jìn)行承包，又或者有些承租方在將土地全部收攏之后從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外的行業(yè)，失去了土地流轉(zhuǎn)意義。

3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度發(fā)揮效用的有效途徑

3.1 建立完善的土地流轉(zhuǎn)制度

我國(guó)農(nóng)村數(shù)量眾多，每個(gè)農(nóng)村所面臨的情況也不同，因此制訂土地流轉(zhuǎn)制度應(yīng)該根據(jù)每個(gè)農(nóng)村的具體情況，設(shè)置和當(dāng)?shù)厍闆r相符的流轉(zhuǎn)制度。土地流轉(zhuǎn)必須要堅(jiān)持農(nóng)民自愿、流轉(zhuǎn)有償?shù)脑瓌t。對(duì)政府和村級(jí)組織來(lái)說(shuō)，其并非土地流轉(zhuǎn)中的主體，只能通過(guò)政策導(dǎo)向改善農(nóng)村的環(huán)境，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的服務(wù)管理，只有這樣才能讓農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)更加科學(xué)合理化。

3.2 積極規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)

想要讓土地流轉(zhuǎn)制度更加健全，就需要保證土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)更加健全，通過(guò)建立完善、規(guī)范、嚴(yán)格的管理制度和措施，讓我國(guó)土地流轉(zhuǎn)更具市場(chǎng)化，讓農(nóng)民和承租雙方能夠得到最大化利益保障。

首先，建立農(nóng)村農(nóng)用地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，形成縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)和村級(jí)三級(jí)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)服務(wù)中介網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)完善農(nóng)用地流轉(zhuǎn)信息庫(kù)，讓農(nóng)民可以對(duì)土地流轉(zhuǎn)信息進(jìn)行查詢、評(píng)估土地價(jià)值、幫助農(nóng)民辦理協(xié)議。

其次，建立農(nóng)用地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，讓農(nóng)戶和有意向進(jìn)行投資的承租方都能夠獲取有效信息，讓土地流轉(zhuǎn)雙方主體能夠更直接的進(jìn)行交流，解決農(nóng)用地信息交互阻塞，難以形成市場(chǎng)的現(xiàn)狀。

再次，建立科學(xué)的土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，讓土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程更加科學(xué)，同時(shí)應(yīng)該合理制訂土地流轉(zhuǎn)租金，讓農(nóng)民的收入可以同市場(chǎng)保持同步增長(zhǎng)，保證農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益不斷提升。

4 結(jié)束語(yǔ)

土地流轉(zhuǎn)制度能有效提高我國(guó)農(nóng)用土地的利用率，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收。我國(guó)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)制度還存在著很多不完善的地方，想要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地制度改革的跨越式發(fā)展，就必須結(jié)合實(shí)際，解決在土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問(wèn)題，穩(wěn)扎穩(wěn)打、逐步推行。只有這樣才能促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，加快我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展，改善我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。