鄰避事件處置案例反思與對策建議

陳輝

近年來，國內一些地區的核電、火電、化工、垃圾焚燒發電等涉污重大項目在興建和運行過程中，會面臨項目所在地居民的鄰避情緒阻力，有時還會誘發群體性事件，嚴重影響社會穩定。如何及時妥善處理突發性鄰避事件，這是擺在有關部門面前的突出課題。反思近年發生的三例典型鄰避事件，考察其不同處置方式及其影響，有利于相關部門汲取經驗教訓，進而提高鄰避事件的處置能力和水平。

一、典型案例反思

D市PX項目事件。2011年8月8日，受臺風“梅花”影響，D市PX項目附近防波堤被沖毀，生產用化工儲罐受到威脅。雖然沒有造成泄露等其他安全事故，但還是暴露了PX項目的安全隱患，深深觸動了市民的敏感神經。市民開始質疑PX項目安全性，D市市委市政府于次日連夜召開會議并發布消息稱：政府決定對PX項目搬遷問題進行論證。但市民依然對此充滿憂慮。經過幾天持續發酵，8月14日，D市發生針對PX項目的鄰避事件，眾多市民請求政府將該項目搬出D市。事件發生后，相關部門協調多種力量維持秩序，對手機、微博、微信等平臺進行了有效應急管理，阻斷了網絡傳播的推波助瀾作用。在這次事件處置過程中，雖然前期鄰避問題預防并不充分，但事件爆發后有關部門及時采取措施有效控制事態，在和群眾溝通過程中冷靜應對，自始至終并未簡單承諾何時搬遷，給后續科學論證搬遷問題留下了較大余地。

S市鉬銅項目事件。S市鉬銅項目于2012年6月29日開始施工，當日就有學生和市民聚集表達反對意見。7月2日發生鄰避事件后，市領導出面向市民承諾“責令企業從即日起停止施工，如大多數群眾不理解、不支持項目建設就不開工”。7月3日市政府通過官方微博發布消息稱，停止該項目建設，今后不再建設這個項目。事件過程中，相關部門前期對學生群體的鄰避行動沒有高度重視，未能在事件初期就將鄰避問題消解在萌芽狀態，而是任由積極分子在短時間內進行網絡動員。市領導“停止施工”的回應之所以收效甚微，不僅因為時機已晚，還因為鄰避情緒不斷高漲，壓縮了通過理性溝通方式解決問題的空間。迫于維穩壓力，市委市政府將應對方案從“停止施工”緊急調整為“今后不再建設這個項目”。此后，S市努力尋求項目重啟，雖然深入基層擴大宣傳，并組織群眾代表到外地考察，但依然困難重重。相關部門忌憚再次發生“群眾不了解、不理解、不支持”現象，無法下決心正式重啟。究其根本，政府當初在應對鄰避事件時缺乏長遠考慮，輕易承諾“不再建設”，這雖然有利于暫時平復群眾情緒，避免事態擴大，但卻削弱了日后科學論證項目建設的主動權。

H市垃圾焚燒項目事件。H市垃圾焚燒項目事件比D市和S市鄰避事件的醞釀期長。區政府遲遲沒有正面回應群眾遞交的聯名信和聽證申請，亦有附近群眾連續一周時間到區政府反映意見。2014年5月10日發生鄰避事件，在政府多部門緊急協調和處理下，事件于11日凌晨平息。H市市政府召開新聞發布會，向社會通報事件中違法行為，表態充分尊重民意開展項目建設。在整個事件處理過程中，政府并未做出項目停建的表態，為政府后續工作預留了空間。此后，政府廣泛吸取民意，減少了項目占地面積，并組織群眾赴外省考察，多舉措消除群眾鄰避情緒，確保后續項目建設有序推進。

綜合來看，基層政府在預防和處置鄰避事件時所采取的一些不利于化解矛盾的態度和做法需要反思：

第一，在污染型工程項目建設過程中，有關部門不能有效調整改進決策模式、不能有效應對公眾環境權利意識增長及環境權益表達能力增強對政府環境治理形成的挑戰、不能通過及時到位的信息公開和訴求回應來應對鄰近居民的質疑的處置方式，不利于消除或緩解當地居民的鄰避情緒。

第二，有關部門未能充分考慮鄰避事件的特殊性，而是簡單采用一般性群體性事件處置方法來應對鄰避事件。事實上，諸多鄰避事件發生并非因為業已發生的環境利益損害，而是源于鄰近居民對潛在環境污染風險的恐懼。因此，即便基層政府采取措施控制局勢，但因為不能有效緩解公眾鄰避情緒，所以很難從根本上化解鄰避危機，且依然存在群眾規模聚集表達訴求的可能性。

第三，有關部門在應對鄰避事件過程中，要么過度反應，簡單粗暴處理，使矛盾反而被激化;要么輕易承諾，在維穩壓力下不能從項目建設長遠規劃角度謹慎回應，以致喪失項目建設中的主動權。

二、對策建議

為了盡可能避免鄰避矛盾激化和沖突爆發，為緩解鄰避情緒和項目后續建設提供足夠支持，建議在鄰避事件不同階段，采取合適處置方式。

1.鄰避事件萌芽階段

表面上看鄰避事件具有突發性，但拉長事件分析鏈條就會發現，鄰避事件并非陡然生成，而是存在一個矛盾逐步積累并不斷升級的過程。鄰避事件發生前，信息能否及時公開、公眾訴求能否及時得到回應、對小規模聚集行動能否保持警覺等，均影響著鄰避事件發生的可能性。

污染類工程項目建設過程中要將公眾知情權和參與權真正落到實處。政府和民眾面臨巨大的信息不對稱，政府掌握著全局信息，公眾只能在政府信息公開過程中減少信息盲區，消除不必要疑慮，避免在猜疑中滋生恐慌和不信任。信息公開不是簡單的信息公示，而是要廣泛收集和聽取群眾反饋的各種意見和聲音，有針對性地答疑解惑。

針對公眾通過信訪渠道表達的各種訴求，要及時回應，不能以種種理由回避，否則只會助長群眾的不信任感。S市鉬銅項目事件和H市垃圾焚燒發電項目事件發生前，群眾通過走訪、寫信或官方微博留言等形式表達過質疑和反對意見，但都未得到有關部門及時的正面的回應。與此形成對比的是，D市PX項目在臺風中暴露隱患后，針對群眾擔憂，市政府召開會議將“項目搬遷”提上日程，不僅充分反映了當地政府對群眾訴求的重視，而且有效緩解了群眾的緊張情緒。多數群眾的核心關注點不是問題能否立刻解決，而是有關部門處理問題的姿態。

針對少數群眾的小規模環境利益表達行動，不能按照普通信訪案件處理。鄰避問題的特殊性在于：行動群體的規模并不確定，周邊群眾均是核心利益相關者，都可能成為潛在的行動者，可能在短時間內被動員起來并規模聚集，引發事態擴大。因此，小規模群眾聚集往往釋放著某種危險信號，如果有關部門不能保持警惕，往往會喪失阻斷事件爆發的關鍵機會。S市鉬銅項目事件和H市垃圾焚燒發電項目事件爆發前，均有部分群眾聚集，請求政府公開回應，但有關部門缺少預案，導致事件爆發時準備不足、倉促應對。

2.緊急應對階段

鄰避事件中群眾規模聚集，極大考驗當地政府應對突發公共安全事件的能力。有關部門在處置群體性事件時能否保持理性和克制、是否依法對鄰避事件摻雜的違法犯罪行為有效處置、是否借用科技手段控制事態等，均會對鄰避事件的發展態勢產生影響。

針對絕大多數群眾的言論和行為，相關人員在維持秩序時一定要保持克制。絕大多數群眾規模聚集根本目的不是鬧事，而是表達利益訴求和宣泄不滿情緒，如果簡單采取驅散或打擊措施，極容易擴大和激化矛盾，引發情緒反彈，誘發群眾利益表達中的非理性因素進一步發酵。

針對極少數人趁機鬧事打砸等違法犯罪行為，必須堅決打擊，以儆效尤，防止極少數人的違法犯罪行為對大多數群眾起到不良示范效應，預防不明真相群眾被卷入沖突，避免事態惡化。及時采取相關措施，管控特定時段內網絡信息傳播。近幾年各地鄰避事件中，微博、微信、論壇等信息平臺均發揮著特殊的媒介動員和信息傳播作用。一方面，更多群眾可能在接到信息后參與事件，擴大規模;另一方面，個別謠言可能經網絡傳播誤導媒體和群眾。在H市垃圾焚燒發電項目事件中，有人在網絡上發布虛假消息，引發暴力事件，在網絡上也產生了極大負面影響。因此，在群眾規模聚集的緊急狀態下，政府有必要適時監控輿情，緊急情境下利用科技手段控制網絡事態。

3.溝通與承諾階段

群眾短時間內規模聚集向政府表達鄰避態度，有關部門除了要采取措施緊急控制局勢外，更為重要的工作是及時與群眾建立溝通機制。

一方面，要盡早溝通，保持主動，避免群眾在等待回應中滋生更多不良情緒。溝通過程中，可以通過基層組織選定群眾代表，提高溝通效率。溝通過程中，政府不能再單純強調“項目合法”“經過審批”等不利于平復群眾情緒的做法，要采取恰當方式回應和盡量消解群眾疑慮。

另一方面，要謹慎承諾。應急狀態下，如果簡單承諾“永不建設”，就會基本喪失推動項目可能性——這已經由S市鉬銅項目事件所證明。因為事件處理過程中當地政府直接宣布“永不建設”，導致后面項目難以再次進入論證啟動環節。民眾認同感和信任感不強時，應急狀態下的承諾不僅效果有限，反而可能減少基層政府自身回旋余地，從而為污染型工程項目后續建設埋下隱患。當然，并非不能作出“終止項目”的決策，只是強調這種決定應該理性謹慎，而不是應急狀態下將“永不建設”作為權宜之計，避免項目建設陷入“一建就鬧、一鬧就停”的困局。