農地“三權分置”的產生及完善

張尚潔 趙金龍

摘 要：“三權分置”是農地多種功能實現的必然要求，也符合農地產權制度演變的歷史軌跡。但三權之間也存在著一定的矛盾。為了促進“三權分置”的順利進行，需要重塑土地所有權主體，逐漸將承包經營權股權化并強化對經營權的保護。

關鍵詞：“三權分置”；承包經營權；經營權

1 農地“三權分置”產生的歷史脈絡

自古以來，我國農地產權都是由模糊向清晰轉變，最先是與治權分離，然后是逐漸向物權轉化。自宋初“田制不立”到明清時通過魚鱗冊確定各戶土地的邊界——就如同現在用地籍圖確定各戶地塊的位置一樣，地權的私有化程度逐漸加深，地權市場發達，產生了復雜的產權體系。土地的資源功能、生產功能以使用權為載體，由農地耕種者掌握；土地的財產功能、資本功能以所有權為載體，主要由地主掌握。政治、社會、經濟等方面的懸殊差距使農戶受到地主的超強剝削。所以，中國共產黨通過土改推動耕者有其田，讓農民實現了經濟翻身和政治翻身，社會主義國家得以確立。但不久，出于為工業發展提供資金積累的需要，國家開始進行土地的合作化、集體化改革。這種改革不符合土地產權制度演變的歷史大趨勢，也不利于農業發展，因此只能作為一種臨時措施。

工業化體系基本建立后，土地產權制度的演變又回到原來的軌道，繼續向農民所有方向邁進。但由于路徑依賴和社會制度本身的需要，集體所有制被保留下來，只將土地使用權按各農戶的勞動力或人口數進行了分配，并將土地僅僅視為生產資源，允許農戶利用但不允許流轉。1988年之后，隨著工業化城鎮化的發展，越來越多的農民離開了土地，農地流轉逐漸被允許，農地的財產功能凸顯出來。作為生產資源的土地和作為財產的土地其配置邏輯不同：前者的配置遵從公平邏輯或生產效率邏輯、傾向于平均分配或按經營能力分配；后者的配置遵從公平邏輯或者貨幣選票邏輯，傾向于平均分配或按購買力分配。為了協調土地資源和土地資產配置邏輯的矛盾，在保留集體土地所有權（但其幾乎沒有任何經濟收益）不變的前提下，我國將土地財產以承包（經營）權名義平均配置給本集體組織成員，同時允許承包戶將土地資源以經營權的名義進行市場化配置。這樣，作為財產的土地主要由承包戶持有，而作為生產資源的土地則由善于經營的人或組織持有，而土地所有權則歸屬于集體，從而實現了“三權分置”。“三權分置”既保持了土地集體所有制形式，也保護了農戶的土地權益，又為農地資源的優化配置提供了可能，兼顧了農地各項權能的最優配置要求。

2 “三權分置”下各產權的變化

改革開放以來的漸進性農地制度改革決定了農地產權體系必然存在模糊性，但集體所有權行政化、承包經營權穩定化、經營權靈活化是其核心。

2.1 集體所有權的權力內容逐漸行政化

在家庭承包方式下，作為農地所有者的權力主要包括發包權（但發包期限、對象、程序等都由法律明確規定）、監督權（監督承包方遵守土地用途管制制度）、控制權（制止承包方損害農地、依法在農戶之間調整承包地）、為了集體公益事業強制收回土地的權力等。這些權力的行使并不能給集體帶來任何收益，其更像是村集體代表政府執行土地管理方面的法律法規。它實際已不是產權，而是行政管理權。

2.2 承包經營權逐漸實化

2003年土地承包法實施之后，土地承包經營權就逐漸開始物權化，農地的財產性權益實際落到土地承包者身上，承包經營權成為“準所有權”。土地承包經營權人對承包土地享有占有、使用、收益和處分（如流轉、抵押、退出）的權利。土地承包經營權逐漸與農戶的戶籍分離，成為農戶家庭的一種獨立的財產。

2.3 土地經營權的權利內容和配置方式越來越靈活

土地經營權包括一定期限內占有、耕作并取得相應收益，根據合同約定處分土地的權利。這種權利主要是基于農地流轉合同而產生，其期限、權利大小都由流轉合同約定，如可以經營哪些農業項目、新增投資的收益如何分割、是否可以再流轉再抵押擔保等，其權利內容豐富而靈活。但經營權中也有不用流轉合同約定而自動享有的權利，如占有權、耕作權、優先續租權、被征收時的青苗補償費獲取權等。

3 “三權分置”產權體系的完善

3.1 重塑土地所有權

過度分散的農地承包經營權可能會引起“反公共牧地悲劇”。維護集體所有制，明確集體土地所有權主體，讓其成為承包戶和經營戶之間的協調管理者將有利于減少土地利用中的矛盾。為了有效發揮土地所有者的作用，需要對集體進行重塑。當前我國正在對村級集體組織進行政經分離的改革，將集體組織分化為主管社區社會事務的村委會和主管集體經濟事務的股份合作經濟組織。按照憲法和土地管理法、農業法的規定，集體土地歸集體經濟組織所有。所以在政經分離后，集體土地所有者的代表應是新成立的集體股份合作經濟組織。

3.2 股權化承包經營權

由于現在農地流轉情況越來越多，直接經營土地的承包戶逐漸減少。許多規模化流轉的土地其基礎設施已經發生變化，農戶地塊之間的邊界線也不再清晰，尤其是流轉后進行了土地綜合整治的地方。許多農戶不再關注自家地塊的具體情況，轉而關注土地的流轉收益。所以，將農戶的承包經營權股權化是一條可以選擇的道路。農戶承包經營權可以作股加入合作社，也可以入股龍頭企業，還可以入股新成立的集體股份合作經濟組織。這樣，既能解決農地過度分散、規模化流轉交易成本太高的問題，也能解決農戶收益不穩定的問題。當然，這應當是一個循序漸進的過程，應當在尊重農戶主觀意愿的基礎上，隨著新型經營主體的壯大而逐漸展開。

3.3 強化經營權

要想提高土地利用效率就必須嚴格保護農地經營者的權益。目前農村種地的人主要是50歲以上的老人，而新生代農民工基本沒有種地的經歷。再過20年，村莊中愿意種地、能夠種地的人將很少，適度規模經營是一種必然。農地規模經營往往需要進行農田水利設施的建設和種植結構的調整，需要長期投資，對農地經營權的穩定有更高要求。所以，政府應當加強對經營權的保護，甚至將其物權化。

■基金項目：本文系河北省社科基金項目“鄉村振興目標下的農地產權政策調適研究”（項目編號：HB19YJ022）的階段性成果。

■作者簡介：張尚潔（1996-），女，在讀研究生，主要研究農業經濟問題。

■責任作者：趙金龍（1968-），男，黑龍江省肇東市人，學士，教授，主要從事農業經濟、土地經濟的教學與研究工作。