“令行禁止，有呼必應”基層治理模式的理論構建與實現路徑

張黎明

基層治理是國家治理的基石。2021年4月28日，中共中央、國務院《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》進一步要求加強中國式基層治理理論研究，鼓勵基層治理改革創新和開展基層治理示范工程。

此前，北京市“街鄉吹哨、部門報到”以建立“響應機制”和破解基層治理難題為出發點，牽引城市基層治理系統性變革，引發了學術界和地方政府對北京基層治理模式進行探討研究和學習實踐。當前，廣州市各級政府以黨建引領基層共建共治共享社會治理格局的理念為指引，積極推行“令行禁止、有呼必應”基層治理新模式，這是在 “街鄉吹哨、部門報到”基礎上對基層社會治理模式轉變和機制創新的新探索、新創新。

筆者從基層治理的問題表象、問題成因、未來路徑等多個維度出發，探索“令行禁止、有呼必應”基層治理模式“黨建引領、剛柔并濟”的理論框架和“兩級聯治，兩級共治”的實現路徑，以期對深化廣州及其他城市基層治理模式提供一定的參考和借鑒。

一、基層治理問題表現的七個維度

筆者圍繞國內“街鄉吹哨、部門報到”“令行禁止、有呼必應”“一網統管”等基層治理創新實踐，進行調研分析，把基層治理推進與存在問題的矛盾和難點梳理總結為以下七個維度：

一是漠視群眾訴求，存在懶作為，慢作為現象。基層治理相關參與人員中或多或少存在服務意識不強、對人民群眾反映的問題層層轉壓、不積極擔當的現象，人民群眾訴求不能及時得到響應，問題不能及時得到解決。

二是條塊分割，缺乏有效的信息共享機制。對一些需要多部門聯動的工作事項，不積極溝通，不積極協作，效率不高。如鎮街領導反映，要從部門獲取本鎮街相關數據，絕大多數情況下是無法通過共享平臺獲取，部門間的數據也大多各自為政，共享機制不健全。

三是責權不清，政令不暢，執行力不足。社會治理工作任務重，面對繁多的工作事項，責任和權力清單不夠明晰，致使政令不暢，執行力不足。較多執法事項有權的部門見不到或不積極辦，壓實屬地管理責任的鎮街卻有責無權，往往出現踢皮球等現象。督辦跟蹤機制不夠健全或單一，欠缺一套強有力的問責制度，執行力不足。

四是績效考核不科學，存在網格工作事項難落實。對網格員的考核評價輕質量重數量，導向性差，對鎮街網格工作成交簡單以上報數量多少作為評優依據。若因為上報的事件解決不了或解決難度高，鎮街領導反而會受問責，網格工作考核缺乏科學性、合理性。因而目前網格事件大多是簡易事件（比如垃圾、單車亂擺放等），并且鎮街里大多數網格員兼職多，能力水平也比較一般。待遇普遍較低，流動性大。工作積極性本來就不高，工作落實和解決問題成了空話。

五是技術手段單一，智慧治理水平低。當前，微信是基層治理最為普遍的現代化工具，一項工作建一個微信群，基層干部需要時刻注視著龐大的微信群，錯發、誤發、僵尸群等問題頻發。盡管應接不暇，便捷化的溝通，碎片化的信息，逐漸扭曲了基層治理體系和能力現代化賦能、減負和提效的初衷。

六是受現行體制、機制及法規制約，鎮街開展工作“有心無力”。由于相關條職權件限制，一些基層單位易于發現的問題，卻苦于能力有限、能力不足，管理部門也難于一時突破政策法規界限力量下沉和下放權力，使得基層社會治理出現“有心無力”狀況。

七是黨建基礎不夠堅實，黨員先鋒模范帶頭作用不夠明顯。在社區、物業小區、商圈場所或網格員隊伍中，還沒有廣泛建立起基層黨組織，以黨建引領社會治理的格局還沒有很好形成，黨員先鋒模范帶頭作用不夠明顯。

二、基層治理問題表現的成因分析

一是對共建共治共享的社會治理格局領會不深，因而服務意識不強，改革創新動力不足。面對社會治理的復雜問題和群眾訴求，不敢迎難而上，對上級的政令欠缺執行力，進而出現群眾“有呼不應”，人民群眾的獲得感、幸福感不足。

二是基層治理諸多復雜問題需要通過跨組織、跨部門通力協作才能高效解決，但當前基層治理機制的碎片化、條塊分割和信息孤島等一系列治理問題迫切需要推動社會多元主體之間的整體性治理，打造以基層黨建發揮引領作用的基層治理共同體。

三是移動互聯網、大數據、人工智能、5G、元宇宙等新信息技術不斷推動智慧社會深度融合發展，智慧社會是一個“人、地、事、物、組織”+時間維+數字維共同構成的“物理世界+人文世界+數字世界”三元融合的元宇宙世界，基層治理不能停留在二元世界，需要從三元融合的元宇宙觀重新審視。

三、“令行禁止、有呼必應”基層治理模式的理念想定

“令行禁止”是對中央、省、市決策部署的嚴格落實執行，各級黨組織、黨員要守規矩，體現政治擔當，是黨的紀律要求。“有呼必應”是堅持以人民為中心，是黨的宗旨要求，強調共建共治共享理念下的社會治理精細化和激活基層能動性。

1.“有呼必應”要求各級、各部門要積極響應基層和群眾訴求，促使其主動發現問題、梳理問題和解決問題，建立權責明確的事項清單，以突破縱橫之間的體制困局和基層治理“最后一公里”難題，激活社會治理的“神經末梢”，將有限資源最大化發揮效用。“有呼必應”強調基層反向發力，向上撬動管理部門的資源，實現“呼叫向上，響應向下”的治理理念轉變，從而強化上下一體化的資源聯動和基層治理的能動性。目前網格空轉是國內普遍存在的問題，對重大疑難問題，網格員不會上報，因為上報后沒有資源解決或解決很麻煩，反而會被領導追責，對真正需要解決的事項在系統上解決不了。這也從側面反映了在組織化訴求上，亟需以社區（網格）為抓手，以鎮街為樞紐，以職能部門為支撐，以機制創新與績效考核為保障，真正落實建立社區（網格）-鎮街-職能部門 “有呼必應”四級聯動體系和跨層級、跨部門綜合協調機制，并圍繞事項、清單與標準明確各職能部門、鎮街和社區（網格）的權責分工以及相應的資源分配與共享，做到瑣事、小事社區（網格）共治，難事鎮街共治，大事聯動管控。這需要聯合社會多元主體，發揮社會化的力量，剛柔并濟共治公民訴求，最終實現社會治理水平的整體提升，強化人民群眾的幸福感、獲得感，推動社會治理成果共享。

2.要黨建引領，以黨建嵌入，剛柔并濟，構建全新的區縣、部門、鎮街、社區、網格等治理構架的功能界面、體系建設、管理體制和運行機制；把社區和網格轉變為黨建引領下的柔性共治平臺。以黨建引領促進多元主體參與身邊小治理，轉變績效激勵和稽查機制，轉變上報問題導向以解決問題為導向，推動社區、網格為“熟人善治”模式。厘清各級工作界面、職責清單和事項清單，厘清區、街、社區、網格這4級職能流轉“呼應”關系圖和事項圖，形成自治、共治、聯治的四級整體性治理新局面。整合隊伍，形成整合型的網格力量、社區力量、鎮街力量和部門力量。

3.向科技要“人力”。以技術賦能為導向，將物聯網、大數據、人工智能等技術與基層社會治理體制、機制有機融合，為基層社會治理提供可操作路徑。以技術賦能為著力點，探索建立無人化和智能化相結合的社會感知和響應系統，靈敏感知人、物、環境的狀態和動態需求，智能協調和動態優化配置社會系統資源要素，探索構建人性化、個性化、公平化、秩序化的社會治理和社會服務新模式。

四、“令行禁止、有呼必應”基層治理模式的理論構建

1.整體性治理理論

“令行禁止、有呼必應”基層治理模式是以整體性治理理論為基礎，以各級政府機構、部門和社會化資源的整體性運作為出發點，以人民群眾對美好生活的向往和需求為治理導向，以云計算、人工智能、物聯網、5G等新信息技術為治理手段，以組織協調、資源整合、責權事項清單化為治理機制，實現碎片化問題的有機協調整合，通過協調、合作、整合等方法促使基層治理各主體緊密合作，實現從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為人民群眾提供有獲得感、幸福感、安全感的基層治理現代化新圖式。“令行禁止、有呼必應”基層治理模式目標是針對因過度分權造成的多頭等級結構問題，借助新信息技術優勢，將相關社會治理機構聯合起來，突破部門主義各自為政的壁壘，建立跨組織縱橫聯動、運轉協調的治理結構，以更有效的模式解決人民群眾最關心的問題。“令行禁止、有呼必應”基層治理旨在提供一套全新的基層治理方式與治理工具。

2.黨建嵌入基層治理

政府治理體系科層組織管理導致基層治理資源高度分割，人民群眾參與共建共治共享的積極性不高等問題，雖然國內很多城市都推行了網格化治理模式和“大聯動”舉措，但網格空轉反而造成治理資源浪費和治理效能下降。基層治理不同于行政管理，具有很強的柔性。黨組織是基層治理細胞中最為柔性的組織力量，可以很好彌補行政管理制度剛需不足，黨組織應該是基層社會治理共同體中先鋒和靈魂。因此，基層黨建不是空洞的意識形態宣傳，而是以黨的組織動員優勢和先鋒模范作用，建立政社多元主體共治的扁平治理網絡，化解基層治理科層內卷化困境。基層黨建能夠整合政府科層組織以及政府、市場、社會和公眾，形成高效、扁平的治理網絡。“令行禁止、有呼必應”本質是以“政治化”機制將涉及基層治理任務政治化，黨建嵌入基層治理可以有效推動多元治理主體跨越行政屏障，以黨組織方式融合為治理共同體。

五、“令行禁止、有呼必應”基層治理模式的實現路徑

“令行禁止、有呼必應”基層治理模式是修正過去網格偏重對上報數量負責的諸多問題，改變“網格員--鎮街--鎮街職能部門--上報區”而沒有社區這一層參與機制的弊端，強化社區在共治中的作用。社區和網格要轉變為群眾身邊的12345，以社區、網格為中心，通過黨建引領打造共治圈。“令行禁止、有呼必應”基層治理模式是以整體性治理理論為支撐，以基層黨建為引領，圍繞“瑣事網格共治、小事社區共治、難事鎮街聯治、大事區街聯控”原則，構建“敏捷治理+復雜治理”的運行機制，建立基層治理“呼應聯動”的事項、清單和標準，通過信息技術治理機制、“政治化”機制和績效考核機制嵌入，實現智能化的治理任務分撥處置和扁平化的政社多元合作治理，推動基層社會治理工作精細化、任務精準化、流程透明化，驅動基層以未訴先辦為目標，主動發現問題、梳理問題、解決問題的積極性，為社會提供更低成本和更好的社會效果及更有效的服務。從技術治理角度，構建區縣和鎮街為兩級聯治中樞，以社區和網格為兩級共治單元的基層治理新模式，實現新舊基層治理模式轉變和改革創新，加快推動基層社會治理體系與能力現代化。

1.梳理職責、事項清單，建立“呼應”聯治機制

圍繞按照城管、查違、公安、衛監、市監、消防安全、文體旅游、環保水務、規土等職責交叉、多部門協同的難點和階段性突出問題進行分類分級，梳理鎮街和區職能部門的權責事項邊界，梳理鎮街、社區居委會、全科網格、集體經濟組織之間的事項清單。進行網格設置調整，專職+基礎網格員多網合一，合并為全科網格員，建立鎮街級、社區級聯勤整治隊伍。把巡查事項、應急類、日常事項3類事項分開，確定事項ABCD三級分類。D類為網格可共治的事項，C類為社區可共治事項，B級為鎮街聯治事項，A級為區街聯治事項，實現呼應聯動事項標準和分撥預案精細化、精準化和自動化。

建立社區黨組織領導協調基層自治組織、群團組織、經濟組織和社會組織的工作機制，組建一格多員、專精充足”的專職網格員隊伍，依托社區黨員、在職黨員、青年志愿者將黨支部建在網格上，以鎮街、社區、網格為核心，共建社區自治圈、民生服務圈、黨群服務圈，擴展多元主體的呼應工作機制。在社區、網格層面，厘清網格員工作，梳理清晰事項，做好分類指導，不以問題上報多少論英雄，形成任務包干費用匹配。建立以治理效果巡查、稽查為導向的新考核激勵指標，改變傳統事件上報為導向的考核體系，推動社區治理和網格治理，實現瑣事、小事不擾的治理目標。

2.建立兩級聯治和兩級共治的技術治理機制和智慧化系統

隨著5G、大數據、人工智能等新技術發展，傳統治理模式無法適應全息的智慧社會，技術治理機制需要以信息物理模型（數字孿生）方式把現實基層社會的人、地、事、物、組織升維到數字世界，重新建立類人體調節機制的生態化智慧系統。我們知道，人是由中樞神經通過周圍神經與其它各個器官、系統發生極其廣泛復雜的聯系，以維持機體內環境穩態，保持機體與外環境的協調平衡。大腦是記憶、認知、控制的高級功能中樞，感知器官接受到內部和外部環境的各種信息，通過周圍神經傳遞到腦和脊髓的各級中樞進行整合，再經周圍神經控制和調節機體各系統器官的活動，以維持機體與內、外界環境的相對平衡。

“令行禁止、有呼必應”智慧中樞系統內部運行和調節機理與人體系統具有很大的相同之處：

圖1 兩級聯治和兩級共治的技術治理機制和智慧化系統

第一，區縣“令行禁止、有呼必應”綜合指揮調度中心是復雜治理事項的權威分撥中心，是跨部門聯合值守、聯席會商、聯合作戰、專項行動的聯動指揮中心，是領導信息匯總、綜合研判的決策指揮中心，是對部門、鎮街、社區、網格透明化績效考核的督查管理中心。

（1）統一分撥中心：制定復雜治理事項分類標準，對復雜治理事項進行分類、界定，分撥給相關的責任部門進行處置。

（2）聯動指揮中心：圍繞各種治理任務，建立復雜治理聯動工作預案，在一張網、一張圖基礎上，針對具體復雜治理任務，分解治理任務，形成統一部署、聯動指揮、跨部門聯合行動的敏捷治理機制。

（3）決策指揮中心：以數據指標可視化為支撐，為區領導提供全區社會治理總體態勢和趨勢分析；以聯動一張網、數據一張圖、態勢一張屏為支撐，為區委區政府領導提供復雜治理任務信息輔助和現場研判分析手段。

（4）督查管理中心：以任務工單為手段，以呼應及時率、處置及時率等考核指標體系，對參與聯治各部門和多元主體進行“令行禁止、有呼必應”效果量化績效分析和量化激勵管理；以指標化“效果抽查、結果稽查”為手段，對社區、網格共治成效進行量化稽查評價。

第二，鎮街是整體性基層治理的核心，鎮街“令行禁止、有呼必應”綜合指揮調度分中心是以X型結構向下連接社區、網格及多元主體，向下連接各種復雜治理場景，向上連接區“令行禁止、有呼必應”綜合指揮中心，向上連接區級部門資源的基層智能化調度中心。

（1）通過物聯感知手段發現人、地、物、事、情以及組織的變化，并形成風險預警信息，并實現預警信息精準推送。物聯感知信息來自兩個方面，一方面來自各職能部門業務系統獲取的行業性物聯感知信息，另一方面來自于部署在各個關鍵目標的物聯網智能終端實時感知信息。

（2）建立常態化的綜合巡查管理，以事項清單為依據，通過制定標準化的巡查路線、巡查對象的管理，設定相應的巡查流程，做到風險隱患的常態化管控。前端工作人員通過前端移動平臺排查，后端結合數據可視化的方式進行前后端的統一管理。

（3）通過發動社區、網格以及基層多元主體力量參與社會風險共治，為管理人員以及群眾/黨員個人提供社會面隱患上報渠道。結合GIS地圖，形成風險防控一張圖，輔助領導和工作人員進行風險督察以及防控部署工作。

（4）有效打破區縣職能部門和鎮街之間的信息壁壘，整合共享信息資源，充分賦予鎮街呼叫的權力，在系統中監控事件處理過程，實現“一事一預案、一人一預案”式的精準化、智能化聯勤聯動。

六、中國式基層治理現代化的未來展望

新世紀以來，新技術快速融入經濟系統，推動了中國經濟系統快速變革和趕超歐美發達國家，中國的互聯網經濟、人工智能、新能源等新業態高度繁榮發展，但中國廣大的基層社會系統依然停留在相對傳統的治理模式，基層治理效能與現代化嚴重不相適應。隨著5G等新基建快速普及，5G和人工智能將深刻推動中國式智慧社會的進一步發展，也必然是中國基層治理體系與能力現代化的重要推動力和抓手。展望不久的將來，因5G技術衍生社會化、專業化、智能化和無人化精準化場景應用將給中國式基層治理現代化模式帶來巨大的效能變革。