農村土地經營權流轉四問
——解析《農村土地經營權流轉管理辦法》亮點

2月3日，農業(yè)農村部發(fā)布了《農村土地經營權流轉管理辦法》(以下簡稱新《辦法》)，自2021年3月1日起施行。新《辦法》對農村土地經營權流轉有哪些新規(guī)定?如何避免耕地“非糧化”“非農化”傾向?如何規(guī)范工商資本土地流轉?如何破解流轉違約及“跑路”等問題?最近農業(yè)農村部有關負責人就此回答了媒體記者的提問。

一問：新《辦法》新在哪——三個方面新規(guī)定適應新形勢新要求

農業(yè)農村部有關負責人指出，《農村土地經營權流轉管理辦法》是適應新形勢新實踐新要求制定的，延續(xù)了中央一貫的政策基調，遵循了《農村土地承包法》的立法精神。新《辦法》的“新”主要體現(xiàn)在三個方面。

一是落實“三權”分置制度，采用了新名稱。按照集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權”分置并行要求，新《辦法》聚焦土地經營權流轉，將規(guī)章名稱修改為《農村土地經營權流轉管理辦法》，在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，主要就平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權增加了一些具體規(guī)定，有助于進一步放活土地經營權，使土地資源得到更有效合理的利用。

二是貫徹加強監(jiān)督管理要求，作出了新規(guī)定。落實《農村土地承包法》要求，新《辦法》明確了對工商企業(yè)等社會資本通過流轉取得土地經營權的審查審核具體規(guī)定，以及建立風險保障制度的要求，以更好地保障流轉雙方合法權益。

三是圍繞強化耕地保護和糧食安全，補充了新內容。按照《關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產的意見》《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》要求，新《辦法》中強化了耕地保護和促進糧食生產的內容。

二問：耕地“非糧化”“非農化”怎樣避免——“農地農用”扎緊耕地保護的“籬笆”

當前，我國仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，保護耕地的壓力越來越大，保障國家糧食安全的任務越來越艱巨。黨中央、國務院高度重視耕地保護問題，提出要扎緊耕地保護的“籬笆”，守住18億畝耕地紅線。

農業(yè)農村部有關負責人介紹，貫徹落實中央要求，新《辦法》作出了相應規(guī)定。一方面，嚴格防止耕地“非糧化”，明確土地經營權流轉要確保農地農用，優(yōu)先用于糧食生產，要將經營項目是否符合糧食生產等產業(yè)規(guī)劃作為審查審核的重點內容，各級農業(yè)農村部門要加強服務，鼓勵受讓方發(fā)展糧食生產。另一方面，堅決制止耕地“非農化”，明確土地經營權流轉的受讓方應當依照有關法律法規(guī)保護土地，禁止改變土地的農業(yè)用途；禁止閑置、荒蕪耕地，禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等；禁止占用永久基本農田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。

三問：工商資本土地流轉如何更規(guī)范——建立分級資格審查和項目審核制度

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，工商企業(yè)等社會資本是重要力量。近年來，各地積極引導和規(guī)范工商資本下鄉(xiāng)，在帶動鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展、加強農村基礎設施建設、促進農民增收等方面發(fā)揮了積極作用。但也出現(xiàn)了部分工商資本大規(guī)模流轉耕地后，加劇“非糧化”傾向等問題，有的甚至存在改變耕地農業(yè)用途的情況。

為此，新修訂的《農村土地承包法》明確要求建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度。

“貫徹落實法律和政策要求，新《辦法》對建立健全工商企業(yè)等社會資本通過流轉取得土地經營權的準入監(jiān)管制度作了詳細規(guī)定，明確地方人民政府要依法建立分級資格審查和項目審核制度，并規(guī)定了審查、審核的一般程序，引導工商企業(yè)等社會資本規(guī)范流轉土地經營權。同時，考慮到各地情況差異較大，新《辦法》明確要求，地方人民政府可以根據本辦法，結合本行政區(qū)域實際，制定審查審核的實施細則。”

四問：毀約“跑路”問題如何解決——加強土地流轉風險保障

受市場波動、自然災害等多種因素影響，農業(yè)生產經營存在一定風險，特別是近年來糧食等農產品生產比較效益下降，導致一些經營主體因虧損而毀約甚至“跑路”。

農業(yè)農村部有關負責人介紹，為了更好地保障流轉雙方的合法權益，新《辦法》專門增加了加強流轉風險保障的相關內容。“《辦法》要求縣級以上地方人民政府依法建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉取得土地經營權的風險防范制度。”該負責人指出，同時，鼓勵各地建立多種形式的土地經營權流轉風險防范和保障機制。如鼓勵流轉雙方在土地經營權流轉市場或農村產權交易市場公開交易，簽訂規(guī)范的流轉合同，明確雙方的權利義務；鼓勵保險機構為土地經營權流轉提供流轉履約保證保險等多種形式保險服務等。

此外，《辦法》明確有條件的可以設立風險保障金。實踐中，一些地方通過政府適當補助的形式建立了土地經營權流轉風險保障金制度，取得了較好的效果。“但考慮到各地差異較大，同時也避免增加經營主體負擔，新《辦法》不要求統(tǒng)一設立風險保障金，只是規(guī)定涉及整村(組)土地經營權流轉面積較大、涉及農戶較多、經營風險較高的項目可以設立風險保障金，但具體額度由流轉雙方協(xié)商。”該負責人如是說。