關于修訂《行政單位財務規則》的幾點思考

吳 翊

現行《行政單位財務規則》(以下簡稱《財務規則》)于2012年12月6日由財政部發布，2013年1月1日起施行。《財務規則》為規范行政單位財務行為，加強行政單位財務管理和監督，提高資金使用效益，保障行政單位工作任務的完成發揮了重要作用。近年來國家加大對財政管理體制及政府會計改革力度，對《預算法》、《預算法實施條例》進行了修訂；制定、頒布了新的政府會計準則、政府會計制度；對行政單位實施內部控制建設、全面推進管理會計體系建設提出了要求。為適應上述變化，應對《財務規則》進行必要修訂，以適應新發展階段行政單位財務管理要求。

一、明確財務管理責任主體

行政單位承擔單位財務管理的主體責任，單位財務活動由財務部門統一管理。為做好行政單位財務管理，《財務規則》應明確行政單位要建立財務管理責任體系，明確責任主體，建立和形成單位主要負責人、分管負責人、財務部門和業務部門負責人及直接經辦人權責明確、傳導順暢、問責有據、協同有力的財務管理責任體系。在行政單位財務管理工作中，單位主要負責人對本單位財務管理工作負主要領導責任；分管負責人對本單位財務管理工作負重要領導責任；財務部門和業務部門負責人及經辦人對本單位財務管理工作負直接責任。

二、預算管理

（一）實行全面預算管理

新《預算法》建立了由一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算“四本預算”組成的全口徑預算管理體系。《財務規則》應要求行政單位積極推行全面預算管理，單位的所有收支必須納入預算，在預算年度內不制定新增加財政收入或支出的政策和措施，也不制定減少財政收入的政策和措施。同時要建立跨年度預算平衡機制，在關注年度資金預算的同時，也要兼顧以后年度資金的使用情況；在預算管理上要同時兼顧財務預算、債務預算、資本收支預算以及其他資金收支預算。

（二）預算編制

行政單位的年度預算編制必須做到全面精細，科學合理。《財務規則》應明確行政單位編制預算須根據年度經濟社會發展目標、國家宏觀調控總體要求和跨年度預算平衡的需要，除了要考慮年度工作計劃和相應支出需求、以前年度預算執行情況、以前年度結轉和結余情況、資產占有和使用情況等因素外，還應當考慮有關支出績效評價結果和本年度收入預測等因素。行政單位要將單位各項收入和支出全部納入部門預算管理，確保預算編制的完整性。

（三）預算執行

新《預算法》改進年度預算控制方式，建立了跨年度預算平衡機制。《財務規則》要明確行政單位應當按照批復的額度和開支范圍嚴格執行預算，合理安排支出進度，不能無預算、超預算支出。行政單位應當建立預算執行分析機制，對預算執行情況實施動態監管，及時發現執行差異，提出糾正編差的措施，提高預算執行的有效性，對預算調整事項要嚴格控制和規范辦理。

（四）預算績效管理

新《預算法》進一步加大對財政資金使用績效管理，要求各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價。《財務規則》應當增加預算績效管理的內容，明確行政單位加強預算績效管理，加強對財政資金使用管控，建立全過程預算績效管理機制，擴大績效管理范圍，拓展績效評價重點，通過合理設置評價指標，采用橫向比較法、縱向比較法、對標法等對預算執行結果進行績效評價，并加大績效評價結果的應用，從而促進財政資金使用效益提高。

三、收入、支出管理

（一）重新界定收入、支出含義

現行《財務規則》有關收入和支出的定義是從預算會計層面進行界定的，主要是指預算收入和預算支出。“收入”是指行政單位依法取得的非償還性資金，包括財政撥款收入和其他收入；“支出”是指行政單位為保障機構正常運轉和完成工作任務所發生的資金耗費和損失，包括基本支出和項目支出。政府會計基本準則的“收入”既包括預算會計的預算收入，也包括財務會計的收入；“支出”既包括預算會計的預算支出，也包括財務會計的費用。因此《財務規則》的有關收入與支出，應根據政府會計準則分別按預算會計與財務會計兩個層面進行重新定義，以規范行政單位預算會計與財務會計有關收入、支出(費用)的確認及計量，并根據預算會計及財務會計的要求，對收入、支出(費用)進行相應核算。

（二）完善收入、支出管理內容

根據《行政事業單位內部控制規范(試行)》(以下簡稱《內部控制規范》)完善收入、支出管理的內容。《財務規則》應明確行政單位須建立健全收入、支出內部管理制度，財會部門歸口管理單位的各項收入，嚴禁設“賬外賬”；單位應當按照規定項目和標準征收政府非稅收入，按照規定開具財政票據，做到收繳分離、票款一致，并及時足額上繳國庫或財政專戶，不得以任何形式截留、挪用或者私分。同時單位要確定經濟活動的各項支出標準，明確支出報銷流程，按照規定辦理支出事項。

四、結轉和結余管理

財政撥款結轉結余資金管理是預算執行管理的重要組成部分，行政單位應加強對其資金管理，避免財政資金閑置、浪費或挪用等情況發生，影響預算執行的效率性和嚴肅性。現行《財務規則》對結轉結余資金管理，主要是闡述結轉資金及結余資金的定義，對如何管理結轉資金和結余資金沒有具體明確，只是規定按照同級財政部門的規定執行。新《預算法》對結轉資金進行了具體規定，有效促進并盤活存量資金，提高財政資金使用效益。《財務規則》應結合新《預算法》的要求，明確行政單位對上一年預算結轉資金，應當在下一年用于結轉項目支出；連續兩年未用完的結轉資金作為結余資金管理。

五、資產管理

（一）對資產的定義、范圍和分類進行重新界定

《財務規則》將行政單位的資產定義為單位占有或者使用的，能以貨幣計量的經濟資源，包括流動資產、固定資產、在建工程、無形資產等。為了全面如實反映行政單位資產情況，政府會計準則對行政單位資產的定義及核算口徑進行了調整，將行政單位的資產定義為：過去的經濟業務或者事項形成的，由政府會計主體控制的，預期能夠產生服務潛力或者帶來經濟利益流入的經濟資源，具體劃分為流動資產和非流動資產，其中流動資產包括貨幣資金、短期投資、應收及預付款項、存貨等；非流動資產包括固定資產、在建工程、無形資產、長期投資、公共基礎設施、政府儲備資產、文物文化資產、保障性住房和自然資源資產等。政府會計準則將行政單位資產的范圍進行了拓展，對公共性資產的確認、計量、管理進行明確，使得大量未入賬的資產得以入賬，這有利于完整反映政府財務狀況，摸清政府家底，確保國有資產安全。《財務規則》應結合政府會計準則對資產的定義及范圍進行調整，與政府會計準則保持一致。

（二）明確對固定資產計提折舊

現行《財務規則》與以收付實現制為基礎的原《行政單位會計制度》銜接，對固定資產不計提折舊，只有在固定資產增加和減少時才反映固定資產價值的變動。對固定資產不計提折舊，不利于客觀真實反映固定資產的價值，不利于國有資產保值增值。政府會計建立了預算會計和財務會計適度分離又相互銜接的政府會計核算模式，為固定資產計提折舊提供了核算基礎。《政府會計準則第3號——固定資產》基于權責發生制會計核算要求，對政府會計主體固定資產折舊作出統一規范，要求固定資產應計提的折舊，根據用途計入當期費用或相關成本。在《財務規則》中明確行政單位應按要求對固定資產計提折舊，有利于推進政府成本會計核算與管理，有利于權責發生制的政府財務報告編制。

（三）對行政單位銀行賬戶管理做出具體規定

《財務規則》應明確行政單位要按規定程序開設銀行賬戶，規范公款存放管理，按規定用途使用銀行賬戶，不得通過零余額賬戶向本單位實有資金賬戶轉撥資金。

六、負債管理

（一）對負債的定義進行重新界定

《財務規則》將“負債”定義為行政單位所承擔的能以貨幣計量、需要以資產或者勞務償還的債務，包括應繳款項、暫存款項、應付款項等；政府會計準則將“負債”定義為政府會計主體過去的經濟業務或者事項形成的、預期會導致經濟資源流出政府會計主體的現時義務。將負債按照流動性分為流動負債和非流動負債。流動負債包括應付及預收款項、應付職工薪酬、應繳款項等。非流動負債包括長期應付款、應付政府債券和政府依法擔保形成的債務等。政府會計準則將負債定義側重于單位的現時義務，并將負債的分類加以明確，應將《財務規則》有關負債的定義及分類根據政府會計準則的相關內容加以調整。

（二）明確行政單位不能舉債

為有效防范債務風險，新《預算法》對舉債主體、用途、規模、方式、監管等方面作出了限制性規定，明確了只有省、自治區、直轄市一級政府才能舉借債務，舉借的債務只能用于公益性資本支出，不能用于經常性支出，除此以外，地方政府及所屬部門不得以任何方式舉借債務。新《預算法》明確除了省、自治區、直轄市政府外，任何行政單位不得以任何方式舉借債務；在《財務規則》有關負債管理內容中，應依法對這一點加以明確。

七、政府會計報告及財務分析

（一）政府會計報告

現行《財務規則》中的財務報告是以收付實現制為基礎編制的預算會計報告，具體包括財務報表和財務情況說明書。財務報表包括資產負債表、收入明細表、支出明細表、財政撥款收入支出表、固定資產投資決算報表等主表及有關附表。《財務規則》中的財務報告側重于反映行政單位的預算執行情況。政府會計改革要求政府主體編制政府決算報告和政府財務報告。政府決算報告是綜合反映政府會計主體年度預算收支執行結果的文件，包括預算收入支出表、預算結轉結余變動表、財政撥款預算收入支出表。政府財務報告是反映政府會計主體某一特定日期的財務狀況和某一會計期間的運行情況和現金流量等信息的文件，包括資產負債表、收入費用表、凈資產變動表、現金流量表。《財務規則》應根據政府會計準則有關政府會計報告內容重新進行調整。

（二）財務分析

財務分析是財務管理的重要職能，通過財務分析可以了解單位資產負債情況、資金使用情況、預算執行情況。現行《財務規則》財務分析側重于預算執行分析，內容包括：預算編制與執行情況、收入支出狀況、人員增減情況、資產使用情況等，主要分析指標有：支出增長率、當年預算支出完成率、人均開支、項目支出占總支出的比率、人員支出占總支出的比率、公用支出占總支出的比率、人均辦公使用面積、人車比例等。在修訂《財務規則》時，除了進行預算執行分析外，還應當增加財務狀況分析。分析方法可以采用比較分析法、趨勢分析法、比率分析法、結構分析法、因素分析法等決算分析方法，對單位各項收支預決算差異和項目績效目標與績效結果差異進行比較，分析差異產生的原因，并提出應對和解決措施。為掌握預算收入完成情況，可以增加預算收入執行指標；為掌握單位支出績效情況，可以增加單位主要績效評價指標；為綜合反映單位財務狀況、償債能力、發展分析能力，可以增加資產負債率、固定資產成新率等財務分析指標。

八、信息管理

現行《財務規則》沒有規定信息管理的內容。隨著信息技術快速發展及廣泛運用，將信息化手段運用到行政單位財務管理中，對實現單位財務共享和財務資源整合利用起著重要的作用。另外，新修訂的《預算法》要求單位對經批復的部門預算、決算及報表以及政府采購應向社會公開。因此有必要在《財務規則》中增加信息管理相關內容。

（一）財務管理信息系統建設

行政單位應將信息化應用到財務管理工作中，可以提高財務管理效果。財務管理信息化建設要與單位經濟業務相融合，以預算管理為源頭，對現有財務管理流程進行梳理，建設涵蓋預算管理系統、會計核算系統、資產管理系統、采購管理系統、項目管理系統、合同管理系統、動態監控系統、報表管理系統、財務服務系統的財務管理信息系統，實現各信息系統對接、數據資源共享。

（二）信息公開

新《預算法》對預算公開作出了全面規定，《財務規則》應明確行政單位要根據新修訂的《預算法》規定的時間、方式向社會公布本單位的部門預算、決算及報表，并對部門預算、決算中機關運行經費的安排、使用情況等重要事項作出說明；同時還應當將“三公”經費信息及政府采購情況及時向社會公開。行政單位除了要全面公開預算內容外，還要細化預算公開內容，除涉密信息外，政府預決算支出全部細化公開到功能分類的項級科目。除了財務信息對外公開外，行政單位還應當完善單位內部公開公示制度，對涉及重要事項和重大資金收支業務，應當依法依規在單位內部予以公開公示，接受內部廣泛監督。

九、建立行政單位內部控制

在行政單位建立內部控制，可以合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務效率和效果，有利于提高單位內部管理水平，加強廉政風險防控機制建設。《財務規則》應增加內部控制的內容，明確行政單位應當加強內部控制建設，單獨設置內部控制職能部門或者確定內部控制牽頭部門，負責組織協調單位內部控制工作；并根據《內部控制規范》的要求，建立適合本單位實際情況的內部控制體系并組織實施。