從一起長(zhǎng)期纏訪事例談特殊群體的成員資格界定

□ 張兆康

浙江省寧波市江北區(qū)某街道一些已遷入戶籍的外來種田農(nóng)戶，從21世紀(jì)初以來就一直向各級(jí)機(jī)關(guān)提出確認(rèn)為成員的利益訴求，始終沒有停歇過，也曾打過好幾個(gè)官司，問題均沒有得到化解。信訪的核心在于這一群體對(duì)象是否是政策性移民，已經(jīng)繳納的戶籍遷移費(fèi)屬于什么性質(zhì)的款額等。

所謂政策性移民，通常是由縣級(jí)人民政府統(tǒng)一組織的，這一行政行為。具有四個(gè)特點(diǎn)：一是組織性和計(jì)劃性強(qiáng)；二是規(guī)模大和周期長(zhǎng)；三是復(fù)雜性和綜合性因素往往交織在一起；四是國(guó)家投入巨大人力物力和財(cái)力進(jìn)行維持。

浙江省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《關(guān)于對(duì)〈浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例〉有關(guān)條款解釋請(qǐng)示的答復(fù)》明確指出，“政策性移民落戶的”是指由于國(guó)家重點(diǎn)工程建設(shè)等需要，根據(jù)縣級(jí)以上人民政府的規(guī)定，在一定時(shí)間內(nèi)有組織、有計(jì)劃地將特定人員遷移到指定地落戶的人員；“符合法律、法規(guī)、規(guī)章、章程和國(guó)家、省有關(guān)規(guī)定的其他人員”是指除本條例前五項(xiàng)規(guī)定以外，根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家、省有關(guān)規(guī)定以及所在村經(jīng)濟(jì)合作社章程約定，可以成為本村經(jīng)濟(jì)合作社社員的人。

這一群體現(xiàn)象主要發(fā)生在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，例如廣東省稱之為代耕農(nóng)。成員身份認(rèn)定的關(guān)鍵在于當(dāng)時(shí)是否簽訂相關(guān)的協(xié)議，或者在檔案中保存著如何化解存在問題的條款意見。

1983年第一輪土地承包后，由于耕地承包負(fù)擔(dān)較重，陸續(xù)有寧海、臨海、三門等地的農(nóng)戶到該街道租賃土地。到90年代初期，已形成了一定的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，部分農(nóng)戶已在當(dāng)?shù)刭?gòu)置住房，并舉家遷入戶籍搬至當(dāng)?shù)厣睢榱苏疹欉@些外來種田農(nóng)戶的生產(chǎn)、生活，寧波市公安局、糧食局于1990年1月15日聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于農(nóng)遷農(nóng)戶糧有關(guān)問題的意見》文件，對(duì)外來農(nóng)業(yè)人口入戶作出了規(guī)定：即對(duì)來老市區(qū)所屬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的余糧村承包糧田的外地農(nóng)業(yè)人口，承包土地面積符合適度規(guī)模要求，時(shí)間已滿五年，年提供定購(gòu)糧伍仟公斤以上，并志愿在遷入地務(wù)農(nóng)和有居住條件的，可照顧其入戶。1992年，江北區(qū)根據(jù)本地情況，也作出了外地農(nóng)業(yè)人口入戶的條件規(guī)定。此后，相繼有外來種田農(nóng)戶向所在村提出申請(qǐng)入戶要求。為能減輕外來種田農(nóng)戶遷入人員增加而帶來農(nóng)村社會(huì)公益事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出增大的壓力，多數(shù)村在照顧吸收外來種田農(nóng)戶入戶時(shí)，根據(jù)本村實(shí)際情況，提出了必須繳納“遷戶費(fèi)”或“戶籍遷移費(fèi)”的要求。這些收繳的款額主要用于本村社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)、社會(huì)治安綜合治理等福利支出，得到了所有申請(qǐng)遷入的外來種田農(nóng)戶的認(rèn)可。

到了第二輪土地承包時(shí)出臺(tái)了實(shí)施方案。涉及外來人員的入社問題，省、市的政策文件中有如下規(guī)定：1997年9月16日發(fā)出的寧波市委辦公廳市政府辦公廳《關(guān)于已落戶的外來種田農(nóng)戶承包土地被征用后有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策的處理意見》文件第四條規(guī)定：為維護(hù)原有社員的利益，已遷入戶籍的外來種糧大戶要求參加村經(jīng)濟(jì)合作社的，可按照《浙江省經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》有關(guān)規(guī)定，申辦和補(bǔ)辦入社手續(xù)，但根據(jù)1958年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社股份基金的補(bǔ)充規(guī)定》，應(yīng)交納公共積累，數(shù)額一般按社員平均占有集體資產(chǎn)（不含土地資產(chǎn)）的數(shù)額計(jì)算，合理確定。中共寧波市江北區(qū)委《關(guān)于穩(wěn)定完善家庭承包經(jīng)營(yíng)體制搞好第二輪土地承包工作的若干意見》第六條規(guī)定：對(duì)已遷入戶籍的外來種田戶，要求享有土地承包權(quán)的，應(yīng)由本人提出申請(qǐng)，經(jīng)村社員大會(huì)或社員代表大會(huì)討論同意，辦理入社手續(xù)。外來種田農(nóng)戶申請(qǐng)入社時(shí)均應(yīng)交納一定數(shù)量的公共積累，數(shù)額一般可按其遷入戶籍當(dāng)時(shí)該村社員人均占有集體凈資產(chǎn)（不含土地資產(chǎn)）的數(shù)額計(jì)算。根據(jù)市、區(qū)政策文件精神，經(jīng)社員代表大會(huì)討論同意的第二輪土地承包實(shí)施方案中明確規(guī)定：已是村民的外來戶，由本人申請(qǐng)，村批準(zhǔn)，村民代表大會(huì)通過，同時(shí)每人繳納村集體人均凈資產(chǎn)費(fèi)后（人均1400元）才能享受本村社員同等待遇。如不享受社員待遇的外來戶村民，每人只能分口糧田0.4畝。而上述方案通過后，當(dāng)時(shí)沒有一戶外來種田農(nóng)戶申請(qǐng)要求入社，也沒有一戶外來種田農(nóng)戶向村集體交納過公共積累。

這里重點(diǎn)是應(yīng)該弄清繳納的戶籍遷移費(fèi)與入社費(fèi)的區(qū)別，以及公共積累的正確概念和第二輪農(nóng)村土地承包的實(shí)施情況。公共積累，一般指集體所有制生產(chǎn)單位從收益中逐年積累起來的用作擴(kuò)大再生產(chǎn)的資金，或者指工農(nóng)業(yè)等經(jīng)濟(jì)實(shí)體從收益中所提出的用做擴(kuò)大再生產(chǎn)和公共福利的資金。國(guó)家有關(guān)部門在《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社股份基金的補(bǔ)充規(guī)定》中也有此規(guī)定。而在二輪農(nóng)村土地承包期間是否取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，簽訂土地承包合同與發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證是關(guān)鍵證據(jù)。

綜上所述，焦點(diǎn)在于該群體對(duì)象是否取得第二輪農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。如沒有取得第二輪農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，就不是該村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，不能全額享有集體經(jīng)濟(jì)待遇。則須按上級(jí)部門規(guī)定對(duì)已經(jīng)遷入戶籍關(guān)系的外來種田農(nóng)戶，已交納集體公共積累，但未經(jīng)社員代表大會(huì)討論通過成為正式社員的外來種田農(nóng)戶，一般可按本村社員標(biāo)準(zhǔn)的80%給予補(bǔ)助；未入社的按口糧田面積或不高于本村社員安置標(biāo)準(zhǔn)的30%給予補(bǔ)助。

可喜的是，筆者在實(shí)際工作中了解到，在實(shí)施農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革時(shí)，各村盡量予以傾斜，例如葛家村經(jīng)濟(jì)合作社規(guī)定：對(duì)股份制改革截止日在冊(cè)的外來種田戶，其戶籍關(guān)系在1996年12月31日之前遷入的按現(xiàn)在冊(cè)社員的70%享受人口股，在1997年1月1日至1999年9月30日期間遷入的按現(xiàn)在冊(cè)社員50%享受人口股，在1999年10月1日以后遷入的按現(xiàn)在冊(cè)社員30%享受人口股，其中戶籍遷入時(shí)繳納過入戶費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用的外來種田戶按在冊(cè)社員的50%享受人口股。而農(nóng)齡股計(jì)算辦法則按戶籍遷入時(shí)間開始計(jì)算，1年折為1股，與當(dāng)?shù)厥谰由鐔T一樣。