當前農民合作社存在問題及對策

王明芬 徐東升

自2007年頒布《農民專業合作社法》以來，四川省西昌市農民專業合作社發展迅速，截至2020年12月31日，全市共有1 050家農民專業合作社，為西昌市農民就近務工提供就業崗位、增加農民收入、維護農村社會穩定做出了一定貢獻。根據中央、省、州有關文件精神，2020年西昌對全市農民專業合作社進行清理，共清理出無實質生產經營的掛牌社和套取財政補助的“空殼社”400家，并發現了一些不容忽視的問題，希望引起各級部門高度重視。

一、存在問題和原因

（一）建社目的不純

部分農民專業合作社組建目的不純，有的是為了享受國家各種稅費減免政策；有的是為申領國家補助資金，如興勝鄉花莊村養豬協會就是典型的為申領國家補助資金而組建的合作社。2008年成立的花莊村養豬協會，當年申請國家補助資金50萬元，資金到賬后合作社既沒有將資金用于修建豬舍、購建生產設備等固定資產投資，也沒有購買種豬、能繁母豬、仔豬等生物資產用于合作社發展，而是被法人據為己有，成了名副其實的“空殼社”。又如西昌紅佑果蔬種植專業合作社，建社后申報國家扶持資金沒有成功，現已成為沒有實質經營的“僵尸社”。再如興勝鄉玉米制種協會是一家玉米制種企業，它是為了享受農民專業合作社每月10萬元免稅政策和水電優惠政策而成立的“掛靠社”。

（二）管理不規范

一是部分農民專業合作社機構不健全，章程制定流于形式，僅套用示范章程模式而沒有制定適合自身的章程，操作性不強，導致管理隨意性和經營混亂。如興勝鄉冬陽草莓專業合作社雖有章程，但章程只是參照四川省農民專業合作社示范章程范本修改了辦公場所等部分，其余全部照搬。二是財務管理不規范，沒有建立健全各項財務制度；會計核算不準確，不能保證社員的合法利益。如西昌市健康養殖服務專業合作社、西昌碩豐果蔬專業合作社、西昌鳳凰葡園種植養殖專業合作社、西昌市科葡興水果種植專業合作社等，既沒有建賬核算，也沒有財務管理制度。三是市場監管部門沒有對經營場所、合作社成員等資料進行現場審核，造成許多合作社注冊后沒有經營，成為“空殼社”，如西昌市三友種植農民專業合作社、西昌市聚合果蔬產銷專業合作聯社、西昌市群樂農產品專業合作社等，沒有生產經營成為“空殼社”。四是政府管理機構不健全，沒有一個完整的管理機構對合作社進行全面規范管理。多部門管理合作社如供銷社、市場監管局、農業農村局等，各部門之間缺乏溝通，數據不能共享，形成“九龍治水”。

（三）重數量輕質量

近年來，農民專業合作社蓬勃發展，但注冊的多，經營的少。管理部門只注重發展數量，疏于規范管理。工商管理部門在注冊登記時沒有嚴格審查，只要資料齊全就注冊登記，注冊后也沒有相關部門跟蹤合作社運行情況。

（四）國家扶持資金審計缺位滋生腐敗

自2007年《農民專業合作社法》頒布以來，西昌市沒有對農民專業合作社國家扶持資金進行過審計。合作社扶持資金基本上屬注冊人所有。財政扶持的目的是引導、發展和壯大農民專業合作社，但因農民專業合作社基本多由1人負責，其負責人或法人在自身發展的同時，也在不同程度向上級部門爭取財政補助資金。為扶持合作社發展，上級部門通過設定發展目標、補助環節、補助方式進行立項，采取項目包裝等方式，幫助其獲得財政補助資金。合作社在得到財政補助資金后，就由合作社負責人自行安排使用，并沒有按照爭取項目時的發展目標或發展要求投入項目。加之其他合作社成員沒有參與利益分配，相關部門對補助項目的實施過程和實施效果難以監管，極易導致套取、騙取補助資金滋生腐敗，財政補助資金變相成為私人資金。

（五）部分合作社注冊資金不實造成印花稅征繳難

由于部分農民專業合作社注冊資金不實造成稅務部門印花稅征收困難。如西昌陽光農業專業合作社聯合社、西昌市惠康種植養殖專業合作社等十多家合作社存在注冊資金不實等問題。

二、建議和對策

（一）建立清查注銷制度

要建立一年一次的清查注銷制度。加強對全省農民合作社日常監管，每年一季度在全省組織開展一次農民合作社清理整頓行動，要求縣級農民合作社綜合指導部門會同工商和市場監管、稅務、供銷社等，嚴格按照《農民專業合作社法》對轄區內所有注冊的合作社開展全面調查摸底，做到逐個排查，不漏一社。在全面普查基礎上，重點對被列入經營異常名錄的合作社、無社員實際參與的“空殼社”、沒有實質性生產經營活動的“掛牌社”、注冊后未開展經營活動的“僵尸社”等進行清查。對清查發現的“空殼社”“掛牌社”“僵尸社”及其他不符合《農民專業合作社法》相關要求的合作社，經縣級農民合作社聯席會議成員單位綜合認定后予以清理注銷，對有意愿保留的合作社勸其轉注家庭農場。

（二）建立財務報表報送制度和年度報告制度

建立財務報表報送制度和年度報告制度。科目余額表、收支明細表按月報送農村經營管理部門，年終報送資產負債表、收益分配表、成員變動表及成員交易二次分配表，嚴格執行財務報表報送制度，對不按規定報送財務報表的不予政策扶持，凡是申請縣級、市級、省級示范社的不予推薦，連續兩年不報送財務報表的社建議注銷。

（三）培育一批示范社

鼓勵和引導農民合作社進行聯合或合并重組，擴大經營服務規模，培育發展一批起點高、規模大、競爭力和帶動力強的合作社。一是同業聯合。依托區域特色優勢產業，鼓勵和引導同行業、同類型農民合作社在勞動、技術、產品、資本等方面開展聯合，增強發展實力，擴大產業影響力，提高帶動社員增收能力，發展形成一批規模大、效益好、品牌響、在行業領域有較大影響力的合作社聯合組織，提升合作社產品市場競爭力。二是同域聯合。積極探索發展同地區不同行業的農民專業合作社聯合社，通過合作社聯合，解決一些合作社共同需要，單個合作社無法辦理或辦起來不合算的事情，進一步提高產業組織化水平。積極鼓勵同地區不同行業的合作社為開展某項服務活動組建聯合社，更好實現大規模購銷，節約交易成本和費用，爭得交易價格上的優惠，爭取對外談判的主動。三是同鏈聯合。大力推廣“龍頭企業+合作社+農戶”經營模式，鼓勵合作社與龍頭企業采取長期訂單、農業生產托管、保底收益、信貸擔保、風險補償等多種方式，建立農業產業化聯合體，建設現代產業體系，提高產業競爭力和抗風險能力。例如做大做強西昌葡萄產業，將全市葡萄種植戶聯合起來成立西昌市葡萄專業合作社，統一種植技術標準，統一施用有機肥和葡萄專用肥，做到低農藥殘留、統一包裝銷售，延伸產業鏈，把物流、包裝相關產品生產融入合作社。農藥、肥料等相關農用物資由合作社統一購買后按成本價分銷給種植戶，降低生產成本，提高農民收入。

（四）規范管理

積極引導農民合作社在設立登記、建章立制、股權量化、利益分配、信息公開、民主管理等方面開展規范化建設，提升管理水平。一是完善運行機制。積極引導合作社做到財務、管理、經營、項目“四公開”。嚴格執行合作社財務會計相關制度，定期公開財務報表，接受成員監督。二是強化生產服務。引導農民合作社建設生產基地、申報產品品牌，建立健全農產品質量追溯、檢測監督等制度，強化農產品生產、加工、冷鏈物流等配套設施建設，開展實體化和一體化經營。三是增強營銷能力。鼓勵和支持農民合作社精準選擇目標市場，以銷定產、以產促銷。加快構建少環節、低成本、暢通高效、自主品牌的農產品現代營銷網絡，提高農產品流通效率。四是強化利益聯接。鼓勵和引導農戶用實物、土地經營權、種植技術等可用貨幣估價并可依法轉讓的非貨幣財產，出資入股合作社。

（五）加強合作社扶持資金審計

縣（市）農經部門每年組織一次農民專業合作社扶持資金審計，對上年合作社申報的補助資金、扶持資金要進行一次全面審計，對審計結果進行公布。對套取財政資金的合作社進行通報并收回補助資金，三年內不得申報縣、州、省、國家級示范社及財政扶持資金。

（六）加強合作社管理體系建設

加強農民專業合作社管理體系建設，建立從中央到地方農民專業合作社管理機構，尤其是加強鄉鎮農民專業合作社管理機構建設。一是恢復鄉鎮農經站，鄉鎮農經站下設農民專業合作社管理辦公室，指導本鄉鎮農民專業合作社成立、財務管理、制度建設、各級示范社申報、財政扶持資金申報及合作社運行監測、財政扶持資金專項審計、合作社經濟審計等日常管理工作。二是覆蓋村、組設管理員，利用村級建制規劃調整契機，在村、組各設一名農民專業合作社管理員，專門負責農民專業合作社日常管理工作。