日本對印尼農業援助項目評析——以米蘇戈羅項目為例（1968-1977）

□ 劉 芊

（福建師范大學社會歷史學院，福建 福州 350000）

20世紀60年代中期，日本的經濟援助表明，日本政府的某些部門愿意與東南亞國家建立密切的關系以擴大日本的出口，且通過非農業援助的渠道在受援國建立相關部門，但日本的農業援助政策和貿易之間的聯系極其微弱。外國學者在日本就東南亞農業援助方面的著述成果較為豐富，詳細地介紹了二戰后日本在對外農業援助方面的目標及方式，對米蘇戈羅（Mitsugoro）項目也有一些研究，但專門研究此議題的論文相對較少。

一、米蘇戈羅（Mitsugoro）項目的起源

米蘇戈羅計劃是由日本貿易公司Mitsui（三井）與印尼以退伍軍人協會為基礎的商業合作社（KOSGORO）于1968年8月達成的合資協議發起的，1969年4月9日成立了一家名為米蘇戈羅的公司，資本金為150萬美元，Mitsu占有51%的股份，高士郎（KOSGORO）占49%的股份。

日本三井（Mitsui）公司參與合資企業的歷史可追溯到20世紀50年代中期，當時日本對東南亞地區及其經濟潛力表現出新的重視。吉田首相也強烈支持貿易公司積極尋求海外開發項目［1］，隨后，日本和印尼政府討論了“商業貸款和私人投資”［2］等問題。

1967年，三井公司的董事今井·富之助組織了一項對印尼楠榜地區的調查，以評估兩個印尼團體向三井公司提出的具體建議。其中一家是陸軍合作社的總部內科帕德（INKOPAD，Induk Koperasi Angkatan Darat），它希望從日本獲得資金和技術援助，在蘇門答臘島南部開辟土地以供退役士兵耕種。這項請求通過“政治圈”轉達給今井·富之助［3］。另一個是以退伍軍人協會為基礎的高士郎組織（KOSGORO）提出了有關蘇門答臘島南部農業的提議。高士郎向日本政府申請援助資金被拒后，才轉向三井公司提出請求。

三井公司之所以同意援助請求，原因之一是其希望增加在印尼的投資。三井公司的首任董事小原浩治表達了對玉米問題的看法：“當時，我是總公司糧食部的主任，也是玉米采購方面的專家。日本70%的需求依賴于美國，港口罷工或類似事件使我們陷入困境。有必要使我們的供應來源多樣化。”印度尼西亞和日本政府在1967年12月1日簽署了一項關于東爪哇玉米發展技術援助的協議，標志著官方對目標項目的贊同。［6］意識到投資米蘇戈羅項目，有利于增加日本玉米進口的渠道，三井公司隨后向日本政府尋求資金支持。

盡管三井公司缺乏在楠榜地區發展熱帶規模性農業的經驗，但該團隊堅持在引進改良玉米品種、使用適當的機械和化肥的條件下繼續進行該項目。

二、米蘇戈羅（Mitsugoro）項目的經營與發展狀況

“開發進口”（development import）是米蘇戈羅項目案例中日本政府思維的核心。這個想法最初出現在20世紀50年代，當時日本對“經濟合作”的定義包括資本、技術和貿易的流動。日本政府的1967年經濟和社會發展計劃完全支持這一觀點，指出：“在協助這些發展中國家發展的同時，我們必須促進開發進口，以保持穩定的進口。”［9］但日本援助政策與國內經濟政策之間的這種直接關系存在著明顯的內在矛盾，這種矛盾在米蘇戈羅項目的經營與發展狀況中被呈現。

1968年，第一個農場在楠榜省中部的斯里巴沃諾鎮附近建立，其他農場先后于1970年和1974年在周邊腹地建立。自第一批定居者來到斯里巴沃諾，該地就一直種植玉米，但玉米質量較差。米蘇戈羅農場種植的玉米最初是“Metro”品種，為了提高產量，引入了一種來自牙買加的雜交玉米（Y3o6B）。盡管每公頃產量高達3.6噸，但在生產過程中極易受到霜霉病的影響，在區域農業局發出警告要求速停止生產后，該雜交品種被放棄。采用了較多的導入品種，但產量僅為Y3o6B品種的一半。

米蘇戈羅項目選址的農場一年只能收獲兩季，因為廣闊的種植面積和密集的苗床阻礙了當地農民通常能收獲三季的進程。農場沒有灌溉系統，全靠雨水灌溉。12個玉米生產作業步驟中僅有6個是機械化的，這只達到全機械化生產目標的一半。這些農場提供了超500個的勞動崗位，所需勞動力數量隨季節而變化。品種、不可預測的氣候條件、害蟲（玉米螟蟲、老鼠）和半機械化系統的低效率都影響著農場玉米的產量。玉米生產和銷售的困難意味著轉向種植其他經濟作物。1975年第二季收獲后，2號農場沒有再種植玉米。1977年的報告指出，盡管更強調種植高粱、木薯和羅澤爾大麻，但1號農場只剩下玉米，因廣泛生產其他作物的難度較大。米蘇戈羅農業的開發目標是，承擔玉米生產和加工的同時，堅持玉米的地方貿易和運輸、儲存、外銷。該項目早期主要銷售試驗農場種植的玉米，但農場產量較低，只能通過購買一些當地玉米來彌補外銷缺口。

從印尼米蘇戈羅農場出口到國際市場的玉米價格不足以支付購買、加工和運輸出口玉米的成本。由于這個原因，向日本出口玉米所獲利潤甚微，到1976年便停止了玉米出口。雖然米蘇戈羅項目在公共利益方面有所收獲，但生產和銷售問題導致該項目放棄了最初的目標。對日本人來說，米蘇戈羅項目失去了最初的價值，而建立在長期政策考慮基礎上的新糧食來源期望無法實現。部分官員將主要原因歸咎于準備不足和選擇了錯誤的合作伙伴。但“開發進口”的政策，以及實施該政策的手段，也導致了米蘇戈羅項目的失敗。

三、米蘇戈羅（Mitsugoro）計劃與日本對外農業援助政策的評析

日本人試圖在蘇門答臘島種植玉米，這是日本對20世紀60年代中期意識到需要長期多樣化進口食品的回應。1975年，日本許多主要食品繼續嚴重依賴進口，例如谷物（大米除外）、大豆、玉米、高粱和糖等，其中，玉米主要來自美國和泰國。1965年，日本69%的進口玉米來自美國，印尼玉米所占份額很小。1976年，美國的主導地位更加明顯，日本進口玉米中的82%都來自美國。

撇開對發達國家糧食進口的依賴不講，日本在20世紀50年代和60年代早期的農業援助中，均未給予援助政策和糧食政策應有的重視。由于缺乏經驗和農業專家，以及政府官員就農業援助難以達成共識，這導致海外農村發展項目嚴重依賴于私營企業。三井公司是米蘇戈羅計劃的領導者，而政府則是落后的跟隨者。

此外，日本政府批準的海外農業投資遠少于其他部門的投資。1976年的一篇文章指出，“與采礦和工業部門的合作相比，日本在農業部門的私人合作非常小，與戰前農業發展公司的繁榮相距甚遠。”從1961年至1973，日本海外經濟合作基金（OECF，政府的軟貸款機構）提供了554筆貸款和投資，其中僅109筆（20%）用于農業、林業和漁業項目。所有貸款和投資中，只有5%投向了農業部門的項目，相比之下，投向礦業的比例為13%，投向工業的比例為6%，投向公共工程的比例為35%。米蘇戈羅農場的融資僅是農業部門中的一小部分。

1969年至1976年，日本融資機構（OECF）根據其“一般項目”計劃向希望在海外投資的日本私人公司提供貸款。根據經合組織的說法，這類貸款根據其條件被視為官方發展援助（ODA）。作為投資援助的一種形式，“一般項目”貸款是一種政府補貼貸款，在潛在海外投資者手冊中占有重要地位。日本融資機構和農業和林業局（MAF）的負責部門對米蘇戈羅項目非常支持，以至于忽略了潛在的問題，即玉米作為一種進口商品，具備的吸引力和利潤空間。但在官方對農業“發展合作”的贊揚中，米蘇戈羅項目仍被認為是政府和私人企業攜手將技術與資本成功運用到對外援助中的案例。

米蘇戈羅項目的計劃起草得如此之快，調查工作進行之迅速，引發了人們對日本政府參與原因和政府決策性質的質疑。盡管日本的對外援助政策一直強調援助中雙方的合作和互利關系，而不是不顧經濟回報從捐助者到受援者的單向“援助”，但實際情況并非如此。因為潛在的“國家利益”動機，即“為日本發展提供穩定農業進口來源的目標”仍然是農業援助政策的基礎。總之，日本對農業部門的“外國援助”沒有一個明確的定義，盡管有像米蘇戈羅項目這樣的教訓。

四、結語

米蘇戈羅項目的問題不僅源于農場作物歉收和出口不足，也源于日本政策中隱含的矛盾。日本政府出于錯誤的原因支持了該計劃，其最終并未給日本帶來具體收益，對印尼的價值也未得到有力證明。一方面是印度尼西亞的區域發展政策，另一方面是日本的進口政策，這與在一個不成熟的地區中建立一個新的生產和銷售組織模式不相適應。

從社會交換論的視角來看，日本對印尼的該項農業援助項目并未達到兩國所期望的交換互惠目標。這一案例還表明，日本的決策在許多方面是不明智的。盲目的支持最終被證明是一個新開發項目失敗的基礎。通過私人公司發展對外援助，日本對印尼的米蘇戈羅農業援助計劃的失敗，論證了國家借助第三方力量提供對外援助中所存在的評估失誤和考察不足等問題，其失敗的經驗與教訓對其他國家借助第三方援助有可鑒之處。