我國民事環境公益訴訟主體資格研究

摘要：日益嚴重的環境問題與公民日益高漲的環保意識形成了尖銳的矛盾，環境公益訴訟制度應運而生，檢察機關、環保組織以及公民個人都可成為訴訟主體。但由于我國法律規定對訴訟主體資格的限制過多，實務中提起環境公益訴訟的積極性不高，成為我國民事環境公益訴訟制度發展的掣肘。通過美國和印度相關民事環境訴訟法律的考察借鑒，提出破解此項難題的建議：（一）拓寬原告主體資格，細化檢察機關原告資格相關規定，取消前置程序;放寬環保組織的原告訴訟資格限制;賦予公民獨立的訴權;（二）建立訴訟激勵機制，建立環境公益訴訟專項基金;提高環保組織的訴訟參與能力;合理分配訴訟費用，建立律師費敗訴方負擔規則。

關鍵詞：環境民事公益訴訟;主體資格;完善建議

中圖分類號：D925.1文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）22-0062-03

一、我國民事環境公益訴訟主體立法現狀與問題分析

多年來我國急迫地追求經濟的大力發展，忽視了由此產生的環境方面的巨大負面影響，放任著環境污染與生態破壞，最終這些惡果還是由自己承受。好在近年來民眾環保意識的加強推動了我國環境公益訴訟制度的建立與飛速發展。2012年《民事訴訟法》第五十五條的規定宣告我國正式建立了環境公益訴訟制度。此后《環境保護法》等法律的修訂也對我國環境公益訴訟制度進行了補充和細化。

法律制度的原告資格是其立法精神的集中體現。我國民事環境公益訴訟制度在立法與實踐的發展中產生了以下幾種原告主體，分別為檢察機關、環保組織以及公民個人。本文將從三大主體入手，分別闡釋我國民事環境公益訴訟主體資格的立法現狀以及司法現狀，并分析其成因，以期能尋得破解當前局面的入口。

（一）檢察機關作為原告主體

檢察機關作為原告主體參與民事環境公益訴訟的核心價值就是限制公權，用人權制約抗衡公權，最終實現保障人權的目的，具有克制性、妥協性、寬容性，其表征為程序的最后性、監督效力的有限性以及程序啟動的嚴格性。

從立法層面，我國《民事訴訟法》第十五條賦予了檢察機關支持起訴的權利;《刑事訴訟法》第九十九條對檢察機關刑事附帶民事訴訟作出了規定;2015年《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》進一步明確了立案標準、管轄、審判等相關問題，提高了可操作性;2016年《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》在某種程度上賦予檢察機關有限的起訴權。立法上要求檢察機關提起環境民事公益訴訟需要保持謙抑性，檢察機關在起訴前應進行為期30日的公告，公告期屆滿后沒有法律規定的機關和社會組織提起訴訟的，檢察機關才可以提起環境公益訴訟。

實踐中，我國檢察機關通過督促起訴、支持起訴、直接起訴和刑事附帶民事起訴這四種方式參與環境公益訴訟。督促起訴是檢察機關行使監督權的直接體現，以下發督促起訴意見書為主要形式;支持起訴僅僅是在法律咨詢、調取證據方面提供幫助，并不作為案件的當事人，僅僅相當于“幫助起訴人”;直接起訴在我國實踐早在上世紀90年代就已經開始嘗試，但是現在法律制度的框架中仍然要保持謙抑性，直接起訴的條件較為苛刻;刑事附帶民事訴訟這個形式也是存在相當的局限性，因為并不是所有的環境損害都達到刑事犯罪的程度，這樣就不能據此提出刑事附帶民事訴訟。雖然檢察機關在調取證據等方面擁有比其他主體更多的優勢，但是實際上檢察機關作為訴訟主體的法律依據還是不足，并沒有在法律層面有更為明確的規定，所以檢察機關在民事環境公益訴訟的司法實踐中地位尷尬，并不能完全起到監督作用[1]。

（二）環保組織作為原告主體

在實踐中，環保組織在環境保護方面的作用與貢獻全社會都有目共睹，歸其原因是相比于公民個人，環保組織具有更高的公益性、專業性，有更多的精力和資金專門從事環境保護的相關訴訟。

但是在實踐中，環保組織作為原告主體仍然存在很多問題。公益性方面，環保組織能否始終保證組織內部純潔的公益初心，不受當地政府或者相關大型排污企業的影響或者滲透，始終受到廣泛的質疑。訴訟成本方面，即使環保組織有一定的資金支持，但是案情復雜的環境公益訴訟所耗費的成本仍然非常高。環保組織在調查、取證、訴訟等過程中需要大量的人力物力和財力，而組織內部的運營和管理本身就是一大經濟難題，使得許多環保組織在訴訟中的情況雪上加霜。環保組織資格準入方面，我國法律的相關規定對其要求過于嚴苛。甚至當地政府還有“雙重審查制度”與同地域內“同業競爭限制”這兩項制度門檻，過多限制將滿懷公益熱忱的環保組織拒之門外，不能提起公益訴訟，失去了保護環境公益的寶貴機會。上述諸多困境使得環保組織在提起環境公益訴訟方面逐漸喪失積極性，那么相關法律規定就會達不到設立的初衷而失去其原有的意義。

（三）公民個人作為原告主體

盡管我國尚未在立法上明確公民享有公益訴訟的主體資格，但理論界對于賦予公民個人原告資格呼聲不斷，訴權理論和環境權理論的新發展也為其提供了理論支撐。在現實中，環境問題具有侵蝕性和不易逆轉的特點，環境保護存在行政失靈和司法救濟盲區，再加之公民環保意識的增強與積極性的提高，這都預示著賦予公民個人公益訴訟原告資格應當早日被提上日程。

我國《憲法》規定“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務”，為公民參與環境公益訴訟提供了法律依據。《環境保護法》也對賦予了公民在環境保護方面的知情權、舉報權與監督權，但是在起訴方面并沒有更多的規定。然而在法律實踐中，僅有的法律規定所確認的適格主體并不能滿足我國日益增長的公民保護環境的相關需求。

在實踐層面，公民個人作為原告主體存在大量問題。首先，公民的訴訟能力不足，沒有足夠的專業知識，也缺乏充足的資金支持，甚至都沒有足夠的時間去走完全部的訴訟程序。其次，公民容易產生非法妥協，可能在訴訟過程中由于復雜的利益博弈而放棄追求公益的保護。最后，傳統厭訴的思想嚴重阻礙公民個人提起環境公益訴訟的積極性。

二、域外民事環境公益訴訟主體資格制度的考察

（一）美國

美國是環境公益訴訟制度的重要輸出國之一，其成功經驗為眾多國家相關制度的建立提供了參考模型。

美國第一條成文的環境公益訴訟制度條文是《清潔空氣法》第三百零四條。該條文成為美國各聯邦制定環境公益訴訟制度的模板。根據《清潔空氣法》第三百零四條，任何人都可以以自己的名義對任何法人按照以下三個原因起訴：一是違反有關的排放標準和限制;二是行政機構不履行有關的行為或義務;三是任何法人對它建造或者已經建造了的排放設施或設施計劃沒有有關的許可證[2]。

美國公民訴訟制度中較為有特色的是律師費“敗訴方負擔”規則。《清潔空氣法》第一千三百六十五條D款中有關于律師費“敗訴方負擔”的相關規定，確認了法院有權在其認為適當的時候判決由被告方承擔勝訴原告的律師費用。該制度的引入極大地彌補了之前律師費用自擔的制度缺陷。一方面，用實體法確定了原告的律師費用在合適的時候可以在法院的授意下轉移給被告方，解決了實踐中大量主體因高昂的訴訟費用對環境公益訴訟望而卻步的問題，提高了原告起訴的積極性，也解決了原告在訴訟中關于訴訟費用執行方面的后顧之憂;另一方面，該制度在經歷廣泛實踐后也沒有像很多學者預測的那樣出現濫訴問題。從這個角度來審視，這無疑是一項精妙的法律制度設計，對我國環境公益訴訟的費用負擔制度設立方面有極高的借鑒價值。

（二）印度

印度的環境公益訴訟制度的建立是全亞洲最早的，且國情方面與我國現狀相近，其環境公益訴訟制度的建設對我國也有相當高的參考價值。

印度環境公益訴訟制度的建立初衷極為辛酸與迫切——為了保護最底層廣大人民的生存權利，捍衛基層群眾的基本人權。印度環境公益訴訟制度的主要內容有：信函管轄制度、調查委員會制度、舉證責任分配制度等。

“信函管轄制度”，又稱“書信管轄權制度”，是印度環境公益訴訟制度的一大特色，是保護貧弱階層利益，減低訴訟門檻的重要舉措。其特點就是在印度環境公益訴訟的啟動不僅可以由傳統的起訴程序，甚至還可以從公民向法院或者法官致信之際發起。這條制度在學界看來有大的缺陷，容易導致濫訴的發生。但是不可否認的是，在印度惡劣的生態環境之下，“信函管轄制度”可以簡化訴訟程序、降低訴訟成本，在法律的框架內盡最大力保全底層人民的權益，現實意義是利大于弊的。

在司法實踐中，為了減輕訴累并保持公益性，印度法院會審查訴訟的發起是否出于保護公益。如果原告不是出于誠實、善意的動機，而是由于仇恨、報復或者嫉妒，那么審查后將會以其喪失公益性而駁回[3]。

三、我國民事環境公益訴訟制度完善建議

任何制度的完善都不能超越現實的經濟和社會條件。我國民事環境公益訴訟制度的完善一方面要立足于我國當下的國情，另一方面要積極主動地參考立法完善國家的經驗。以此為基礎，筆者對我國民事環境公益訴訟制度的完善提出如下建議。

（一）拓寬原告主體資格

由前述相關立法現狀我們可以看出，無論是哪種主體均存在法律依據不足、主體資格過窄、主體資格界限模糊的問題。所以要從根源解決阻礙我國民事環境公益訴訟發展的問題，就要在立法層面拓寬原告主體資格，完善立法。

1.細化檢察機關原告資格相關規定，取消前置程序。首先，在立法層面細化檢察機關原告資格的相關規定，提高可操作性。其次，取消檢察機關提起公益訴訟的前置程序。實踐中檢察機關在起訴前需要遵守的前置程序是對檢察機關能夠及時制止環境污染等違法行為的阻礙，由此可能會造成其他訴訟成本和社會成本的浪費，對保護環境公益極為不利。故筆者建議取消檢察機關提起民事環境公益訴訟的前置程序。無論何時，只要檢察機關認為任何單位或個人有損害社會公益的行為即可依據職責提起環境公益訴訟，以及時制止污染行為和違法行為，保護環境。

2.放寬環保組織的原告訴訟資格限制?，F行制度中對于環保組織的資格限制過于嚴苛，筆者認為應該取消“雙重審查制度”與同地域內“同業競爭限制”這兩項制度，以降低環保組織的準入門檻、擴大環保組織的活動范圍，推動更多環保組織積極參與到環境公益訴訟中。

3.賦予公民獨立的訴權。其必要性在于：第一，公民本就有環境保護的義務，體現在《環境保護法》第六條規定之中。第二，保護公民對美好居住環境的需要。公民作為環境最直接的受影響者，對美好環境的要求也是最為直接和迫切的。把公民個人納為環境公益訴訟的主體范圍內，是對公民個人在環境公益中訴權的一種確認，公民個人極具積極性的訴求也會推動環境公益訴訟的良性發展。第三，加強對環境執法的監督。公民成為環境公益訴訟的主體之后，能在一定程度上起到彌補國家機關在環境公益訴訟中的瀆職行為可能造成的嚴重后果。第四，體現訴訟動機的公正性。因為某些社會團體和組織的成員往往可能因為個人私利而放棄對環境公益的保護訴求，導致了對環境公益的不公平。如果公民可以成為環境公益訴訟的原告，就可以在上述情況發生時及時站出來為環境公益提出訴求，保護環境公共利益，保護公民對美好居住環境的需要。

（二）建立訴訟激勵機制

除了原告主體資格過窄、模糊以外，訴訟主體的訴訟積極性不強也是阻礙民事環境公益訴訟制度發展的一大難題。正如筆者前文所述，我國的司法實踐總體呈現出原告主體提起訴訟的積極性不高的態勢，長此以往，民事環境公益訴訟制度就會被架空，喪失其原本應該發揮的法律價值。因此，建立可行的訴訟激勵機制，提高原告主體的訴訟積極性勢在必行。

1.建立環境公益訴訟專項基金。該項基金已經在我國海南省等地方開始試點，得到社會大眾的廣泛贊揚，在調動社會公眾提起環境公益訴訟的積極性方面有顯著作用。筆者建議該項制度可以在全國推廣，由各地政府牽頭設立專項基金，然后鼓勵社會中的大中型企業以及個人進行捐贈，最后由社會第三方機構進行審計與監督，保證該項基金使用過程公開透明。這筆專項基金可以在一定程度上解決許多原告在提起環境公益訴訟之時沒有啟動資金的障礙，為他們提供有力的資金保護，也顯現出政府給予各位原告主體精神上的慰藉和鼓舞。

2.提高環保組織的訴訟參與能力。環保組織雖然比公民個人的訴訟參與能力要略強一些，但是其弊端如資金的匱乏、專業人員的缺失、組織運營管理困難等都會造成環保組織的訴訟參與能力不強，因此其積極性也難以被調動。要解決上述難題，就要從根本上幫助其走出泥潭，也就是要在資金上予以支持。除了可以加大政府財政撥款的支持力度以外，我們還可以為環保組織建立專項基金，甚至鼓勵環保組織自身通過努力發動廣大群眾來獲取資金支持。有了這些資金，可以支持環境公益訴訟程序順利進行，還可以維持組織內部的管理、運營、甚至足夠聘請專業的人才進行專業問題的解決，可謂一舉三得，從各方面提高環保組織的訴訟參與能力。

3.合理分配訴訟費用，建立律師費敗訴方負擔規則。美國的成功經驗說明了律師費敗訴方負擔規則是成功的規則設計，可以非常有效地轉移訴訟風險、降低原告主體公益訴訟成本。在我國的司法實踐中往往只有交通費、鑒定費等，律師費都是各自負擔，并不會因為訴訟結果而發生轉移。建立律師費敗訴方負擔規則后，原告可以在起訴時從上述環境公益訴訟專項基金中申請訴訟的相關費用，在原告勝訴后律師費就轉由敗訴方負擔，這樣既可以轉移費用負擔，又可以對環境侵權者進行一種變相的懲罰。

結語

環境公益訴訟制度的完善從根源上來說就是要解決原告主體的相關問題，不斷拓寬原告訴訟主體資格，完善立法，還要進行訴訟激勵，解決其發起訴訟的后顧之憂，鼓勵各類原告主體積極地提起訴訟，喚起廣大民眾的環保意識與參與意識，才能在實踐中體現環境公益訴訟制度的優越性，把對環境公益的保護作用發揮到極致，對環境全面綜合治理作出卓越貢獻。

參考文獻：

[1] 吳應甲.中國環境公益訴訟主體多元化研究[M].北京：中國檢察出版社，2017.

[2] 陳亮.環境公益訴訟研究[M].北京：法律出版社，2015：49-50.

[3] 吳衛星.印度環境公益訴訟制度及其啟示[J].華東政法大學學報，2010（5）.

作者簡介：陸晨晨（1996—），女，漢族，陜西榆林人，單位為西安工程大學，研究方向為環境法。

（責任編輯：董惠安）