淺談中國古代直訴制度及其對中國現代信訪制度的啟示

摘要：直訴制度是中國古代長期存在的特殊訴訟制度，雖在清朝滅亡后消失，但其思想為現代社會繼承，這就是信訪制度。信訪制度在倫理政治、教化倫理、設立目的、制度功能、法理基礎上與直訴有相似之處。雖然信訪在繼承的過程中具有直訴制度的優點，但在實施過程中仍沒有走出直訴的困境。建議從以下三方面進行信訪制度的改革：（一）推進司法改革是根本出路;（二）準確定位信訪機構是改革關鍵;（三）整理信訪機構內部協調體系，進行垂直管理，提升信訪工作人員素質，對非正常上訪行為依法嚴格管理，公開上訪案件的處理過程和結果，做到上訪解決機制透明化。

關鍵詞：直訴;信訪;繼承

中圖分類號：D929文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）22-0053-03

引言

直訴作為中國古代百姓伸張正義的一種救濟途徑，隨著帝制的消失而消亡。但其反映的救濟思想仍具有強大的生命力，現代社會通過吸收借鑒，產生了一種相似的制度設計，即為信訪。

陳偉[1]、李蘭雷[2]等分析了直訴對于信訪的啟示作用。另外，一些學者的研究以某個具體朝代為切入點，如胡震在其文章中認為清朝的京控輻射的范圍在京城以內;徐少輝認為直訴制度為信訪制度的淵源。在直訴制度性質的研究中，有的學者認為直訴制度屬于特殊的司法訴訟制度，是訴訟制度的補充;也有學者認為直訴是集行政與司法于一身的制度。本文以直訴制度作為切入點，探討直訴與信訪之間的關系及直訴對信訪的啟示，為信訪制度的完善提供借鑒和可行性建議。

一、我國古代直訴制度的發展

（一）直訴制度的概念辨析

“直訴”一詞是當今學者在研究時總結的名稱。筆者認為，要了解直訴的內涵，需要辨析直訴與其他制度的區別。首先，探討直訴與上訴。上訴內涵為百姓對審理機關的裁判不服，應依照法律規定的審級逐級向上級機關進行申訴的訴訟救濟制度。二者有明顯差異：一是尋求救濟的單位不同，直訴是直接向最高統治者或其指定機構尋求救濟;上訴則是訴訟當事人依照審級限制請求上級機關對案件再次進行審理。二是所受限制不同，直訴不受審級限制，而上訴受到嚴格的審級限制。其次，探討直訴與越訴。越訴，即不按照法律規定的審級限制越級上訴。直訴，直接訴諸最高統治者，屬于越訴行為。法律規定嚴禁越訴，但卻允許百姓進行直訴，使冤情上達、緩解社會矛盾，同時對直訴又進行嚴格的限制，以防止過多的越訴，緩解統治的壓力。綜上所述，筆者認為，直訴即重大冤情的申冤者可突破法律規定的申訴程序直接向最高統治者陳述冤情的制度。

（二）直訴制度的歷史發展

直訴制度可追溯至唐虞時期。西周時期出現了“路鼓”“肺石”;漢朝出現“詣闕上書”;西晉時期確立登聞鼓制度，此后登聞鼓成為各朝重要的直訴方式;唐朝增設了邀車駕，之后各代直訴方式與唐代大致相同;宋建立了專門處理直訴案件的機構;明朝發明了“叩閽”;清對直訴的條件規定較為苛刻，清末設置大理寺管轄京控案件;辛亥革命爆發后，封建帝制結束，直訴制度就此結束。

二、直訴制度存續的基礎及其影響

（一）直訴制度存續的基礎

其一，儒家思想的體現。在國家治理上，儒家主張“仁政”“德治”。直訴制度施行的目的即是為百姓伸張正義，解決冤屈，體現君主仁政和樹立恤民的形象。其二，統治者的統治需要。在古代中國，任何制度制定的目的都是為了穩固皇權，直訴也不例外。統治者借助直訴監管地方官吏的施政情況，有效控制地方司法活動，加強中央集權。其三，民眾對于“清官”的依賴與期盼。專制統治下司法與行政不分，容易產生官官相護的腐敗，百姓求告無門，只能將主持正義的希望寄托于“公正廉潔”的清官身上。

（二）直訴制度對中國古代社會的影響

首先，直訴制度在當時的社會背景下產生了許多積極影響，主要包括：一是維護司法公正，減少冤假錯案;二是有效監督地方，加強中央對地方的控制;三是冤情上達，緩解社會矛盾;四是完善訴訟制度等。其次，直訴制度也產生了一定的消極影響，主要表現為：其一，吏治腐敗，官官相護;其二，直訴能否成功取決于皇帝，具有很大的不確定性;其三，直訴的代價巨大。

（三）中國古代直訴制度對當今社會的影響

直訴制度對現代社會有何影響，應當進行完整全面的分析：

首先，直訴對當今社會具有一定的積極影響。其一，追求和諧穩定。古代統治者推崇無訟，無訟所反映的社會狀況為社會沒有尖銳的矛盾，比較穩定。現代社會出于對和諧穩定的追求設計信訪制度以期化解民眾矛盾。其二，“人治”思想的影響。古代人治思維留下的最大遺產為民本思想。直訴就是統治者收集民意，反映百姓愿望的民本制度。當代中國社會以現代民主制度繼承古代民本思想，經過轉化，變成“為人民服務”及“人民公仆”意識。其三，追求公平正義。直訴條件苛刻，但歷朝歷代依然有直訴的例子，這正是對公平正義的追求。現代司法制度相較古代已經有很大進步，但并不必然會實現正義。民眾開始不斷用司法制度之外的信訪制度來實現對正義的追求。

其次，其對當代社會也具有一定的消極影響。其一，降低人們對法律的信仰。直訴者將冤情訴諸于最高統治者，使得民眾對統治者能夠解決冤屈深信不疑。中國社會發展至今，民眾內心的“人治”思想依然存在，主要表現為有事找領導、相信領導能夠解決一切問題等。其二，影響司法權威。直訴制度已然消失，但部分人在權益遭受侵害時仍不相信法律能夠解決糾紛，依然習慣于找領導、找上級，降低法律和司法權威。

三、直訴制度與信訪制度的聯系

筆者認為，信訪制度是直訴制度的繼承與發展，理由如下：

（一）倫理政治

中國古代社會倫理道德與政治法律高度結合，這是穩定治理社會的有效方式，而中國古代司法與行政合一，且司法從屬于行政，行政權力大過法制權威。現代社會的司法與行政已經分離，但“有事找政府”的思想依然存在，特別在欠發達地區，有事找政府甚至已經成為一種習慣。

（二）教化倫理

中國古代社會強調無訟，統治者希望利用倫理道德定分止爭，民眾通過說理解決糾紛，訴訟只在調解不通或者嚴重違禮的情況下使用。在信訪處理過程中，地方官員通常先進行說理調解，與傳統的道德教化相類似。

（三）設立目的

任何制度的存在都與政治密不可分。直訴制度的目的顯而易見：樹立君主正義、愛民的形象，加強皇權權威，維護其統治。信訪制度是統治者實現公平正義、有效解決糾紛的有效手段，如今也是黨和國家加強同群眾聯系的有效手段。

（四）制度功能

直訴制度具有形式上以及深層次的功能。形式上的功能即為伸張正義。信訪制度依然可以體現此種作用。深層次的功能上，古代君王為了集權于中央必須掌控地方官員的吏治信息，最高統治者需要借助直訴預防官僚系統的失控。現代國家已然實行民主制度，但新技術的發展和復雜的人際關系，亦可阻礙不利于基層官員的信息流傳，中央依然需要對地方的行政情況進行掌握。

（五）法理基礎

直訴制度的法理基礎包括：一是維護統治階級統治，緩和社會矛盾，即為現代信訪制度體現的秩序價值;二是實現實質意義上的公平，統治者為百姓伸冤，實現了實質意義上的公平，即為正義價值;現代信訪制度的法理基礎還包括對中華優秀傳統法制文化的繼承與發展。

四、古代直訴制度對現代信訪制度的啟示

建設法治國家不僅要進行制度創新，更要以史為鑒。下文主要闡述古代直訴制度對現代信訪制度的啟示：

（一）信訪尚未完全發揮直訴的積極作用

信訪制度繼承并發展了直訴制度，可如果以直訴為鏡，就會發現信訪制度有一定的不足，具體表現為：其一，相較直訴，涉訴涉法上訪挑戰司法的權威性。信訪有廣義和狹義之分，人們一般提到的信訪為廣義的信訪[3]。廣義信訪的救濟機構包括各級行政機關、黨組織、司法機關、人大、政協、媒體等。在涉訴信訪的處理中，信訪部門否定法院已經生效的判決，更有甚者，司法工作人員為了迎合上級，不惜改變審判結果，挑戰司法權威。其二，相較直訴，無理信訪激化社會矛盾。直訴通過下情上達，為含冤者提供伸張正義的機會，緩解社會矛盾。信訪制度繼承了直訴下情上達的思維，但無理上訪激化了社會矛盾。主要表現為：一是異常上訪。因案件久拖不決，部分上訪者有時會采取較為激烈的方法，如圍追堵截領導、自殘自殺等方式上訪，擾亂社會秩序。二是解決越級上訪的方式方法粗暴激進。地方政府有時采取非正常手段，如對越級上訪者采用圍追堵截、恐嚇拘禁等手段解決越級上訪。其三，相較直訴，信訪造成部分民眾對權力的崇拜。信訪有時可以挑戰司法的終局性，導致部分民眾認為權力越大就越能解決問題，造成部分民眾對權力的盲目推崇。其四，相較直訴，信訪尚未完全發揮監督官員依法行政的作用。直訴制度一個積極的作用即是督促下級官員，加強對地方的監督。現今中國實行民主集中制，中央依舊要對地方官員治理進行有效監管。信訪制度的設計施行反映了中央監督地方的作用。但在具體的案件處理中，由于上訪數量眾多，部分上訪者等待時間過長，此種信訪者被動接受的信訪解決方式不能完全發揮其應有的監督作用。

（二）信訪尚未完全走出直訴的局限

現代信訪吸收了直訴中優秀的部分，但是依然沒有走出直訴的困境：

其一，官場腐敗情況層出不窮。貪官污吏自古便有，因此需要將權力放在籠子里。腐敗現象屢禁不止，對于信訪來說，部分官員很難正常地處理案件。而官官相護問題由來已久，部分官員之間利益鏈條牽涉緊密，即使是上訪也很難促使其拋棄自身利益轉而維護信訪者的合法權益。其二，存在不確定性。不同信訪機構工作人員存在工作素質與對法律專業知識掌握情況的差異，案件的處理結果就具有了不確定性。在實際運行中，信訪條例只是作為行政法規粗略規定了大體事項，仍然缺乏嚴格的程序標準，解決程序具有不確定性。其三，信訪者代價較大。古代直訴的代價主要體現在起訴金、交通費及嚴厲的身體處罰等。信訪則以服務民眾為目的，無需繳付費用。然而，因含冤而上訪，大多是成年累月，上訪者花費的時間成本、路途成本、食宿成本再加上上訪者的精神損害，其代價依然較大。其四，信訪管轄范圍過寬。古代統治者對直訴往往會規定諸多限制，而現代社會注重公民權利，信訪作為公民權利已經沒有了嚴格限制，其范圍幾乎涵蓋社會生活的各個方面，但是會造成另一種局面——信訪范圍過寬、信訪數量過多。如果任其無限發展，對于國家來說任務量巨大，且會降低民眾對法律的信任。

（三）信訪制度的改革

首先，司法改革是根本出路。信訪問題現今已經成為社會關注的焦點，一些學者認為信訪人治色彩太過濃厚，阻礙法治進程。但筆者認為，司法缺乏權威及公信力，民眾對司法缺乏信任，才是信訪問題出現的根本。司法機關審理案件存在一些問題，包括部分案件審判不公、效率不高，程序運用不合法以及少數司法機關出現腐敗等問題，都在挑戰司法公信力。同時全國各地的司法資源分配不均、司法機關工作人員素質不同等因素也不斷影響司法公正。要解決這些問題，必須加強司法規范化建設，加強司法隊伍的思想建設，改善司法機關內部管理工作。法官隊伍建設是進行司法改革、提高司法公信力的關鍵，現今應當著力提高法官素質。提高法官福利待遇及社會地位，增強其責任感與榮譽感，更加忠于司法事業;進一步加強法官職業道德倫理建設，為法官公正適用法律提供精神力量。

其次，準確定位信訪機構是關鍵。受直訴思想的影響，一些民眾認為信訪是窮盡一切救濟手段后的唯一救濟方式，也有部分民眾認為信訪相比于司法更能處理糾紛，這些錯誤認識致使信訪定位模糊。筆者認為，信訪是獨立于司法的救濟方式，是對現代民主制度的補充，其地位并不高于司法。另外，上文已經提到，信訪管轄范圍過寬，給民眾一種信訪萬能的錯覺，應當適當削減信訪的管轄范圍，明確信訪的定位。人民法院的生效判決具有終極性，那么人民法院作出生效判決，各個國家機關都應當尊重且服從。當事人對于生效判決仍有異議的，可以采用法律規定的申訴方式進行申訴，信訪部門不得否定人民法院的生效判決，即禁止涉訴問題的信訪。這樣不僅可以減少信訪案件的數量，也可以保證司法獨立與司法權威。

再次，整理信訪機構內部協調體系。筆者認為，應將其與行政部門分離，否則，難免不會出現偏私的情形。其一，進行垂直管理，由國家信訪局直接垂直領導地方各級信訪局及其他信訪機構，同時上級信訪局領導下級信訪局工作，下級信訪局對上級及本級政府負責，這樣不僅可以使信訪信息有效溝通，提高效率，還能夠發揮信訪收集民意、監督基層官員的作用。其二，對非正常上訪行為依法嚴格治理。中國古代對于直訴具有頗多限制，具體體現為地區限制、處理案件的人員限制以及對于直訴百姓的人身懲罰。對于現代非正常上訪的行為，也應進行一定的限制甚至懲罰。應當先明確區分非正常上訪與違法上訪行為，完善違法信訪的懲罰處理辦法。對于非正常上訪或者無理上訪行為，可以由公安機關或者其他的專門機關人員進行處理;對于構成犯罪的，應當由司法機關負責依法進行相應的刑事處罰。其三，提升信訪工作人員的素質。保證信訪部門工作人員素質至關重要，在實踐中可以引進部分法律專業人員，在處理具體信訪案件中更加專業。其四，應該公開上訪案件的處理過程及處理結果，盡量做到上訪解決機制的透明化。

結論

毋庸置疑，古代直訴制度對現代信訪制度有一定啟示，對當今社會的影響也有好有壞，且直訴制度是我國信訪制度的淵源。直訴雖消亡，但其思想與精神卻依然發揮作用。信訪在繼承直訴的過程中繼承了其優點，但在實施過程中卻沒有充分發揮，同時也沒有走出直訴的困境。針對這些問題，本文做出了一定的解釋，以期通過分析直訴制度與信訪制度之間的關系，以史為鏡，更好地完善當代信訪制度。

參考文獻：

[1] 陳偉.古代直訴制度的現實意義[N].江蘇法制報，2007-10-16（1）.

[2] 李蘭雷.論我國古代直訴制度及其對信訪制度的影響[J].法制與社會，2021（2）.

[3] 戴小明.論行政信訪[J].中南民族大學學報（人文社會科學版），2006（6）.

作者簡介：晉婷婷（1996—），女，漢族，河南許昌人，單位為北華大學，研究方向為訴訟制度與非訴解決機制。

（責任編輯：御夫）