對(duì)完善《天然氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)行調(diào)度與應(yīng)急保供管理辦法（試行）（征求意見稿）》的建議＊

白 俊 張雄君 張瀝月

北京市燃?xì)饧瘓F(tuán)研究院

1 《辦法》出臺(tái)的背景和意義

自2017年中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》[1]后，油氣行業(yè)體制改革穩(wěn)步推進(jìn)。2019年3月，中央全面深化改革委員會(huì)第七次會(huì)議審議通過了《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革實(shí)施意見》，要求組建國(guó)有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網(wǎng)公司，推動(dòng)形成上游油氣資源多主體多渠道供應(yīng)、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷售市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)的油氣市場(chǎng)體系，提高油氣資源配置效率，保障油氣安全穩(wěn)定供應(yīng)[2]。2019年12月9日，國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)）成立[3-4]。2020年9月30日，三大油氣公司主要管網(wǎng)資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)交割完成，同年10月1日起國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)階段[5]，標(biāo)志著我國(guó)油氣市場(chǎng)生產(chǎn)供應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)和中游儲(chǔ)運(yùn)壟斷環(huán)節(jié)基本實(shí)現(xiàn)合理分開，為競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)和壟斷環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管初步奠定了組織基礎(chǔ)。

國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)后，逐步搭建起生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的“四梁八柱”。2020年10月10日，國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)開啟了首批托運(yùn)商準(zhǔn)入工作，2021年1月15日首次集中受理年度LNG接收站窗口期申請(qǐng)，同時(shí)還按照已有相關(guān)要求推進(jìn)油氣管網(wǎng)設(shè)施信息公開。國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)主動(dòng)開發(fā)油氣運(yùn)輸和儲(chǔ)存需求，積極推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和開放，促進(jìn)油氣資源在更大范圍內(nèi)自由流動(dòng)，帶來了前所未有的積極的市場(chǎng)形勢(shì)變化[6-12]。

和以往油氣管網(wǎng)設(shè)施作為油氣一體化企業(yè)內(nèi)部一個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)不同，國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)作為獨(dú)立的主干油氣管網(wǎng)壟斷性經(jīng)營(yíng)者，不從事油氣商品買賣經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，向托運(yùn)商提供公平、公正、公開的運(yùn)輸和儲(chǔ)存服務(wù)，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、服務(wù)收費(fèi)和信息披露等行為都要受到政府部門嚴(yán)格監(jiān)管。但是，由于缺乏適應(yīng)新形勢(shì)要求的規(guī)則，天然氣儲(chǔ)運(yùn)市場(chǎng)目前仍然沿用原有的運(yùn)營(yíng)調(diào)度、應(yīng)急保供、服務(wù)收費(fèi)和信息公開等辦法，市場(chǎng)相關(guān)主體已經(jīng)感受到不協(xié)調(diào)和不適應(yīng)等情況。

經(jīng)過充分醞釀?dòng)懻摚?021年7月15日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱發(fā)改委）發(fā)布《天然氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)行調(diào)度與應(yīng)急保供管理辦法（試行）（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），向社會(huì)公開征求意見，為期一個(gè)月。這將是繼2021年3月《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法（暫行）》和《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（暫行）》向社會(huì)公開征求意見并在同年6月份正式發(fā)布[13-14]后，又一個(gè)涉及天然氣行業(yè)的新的重要政策規(guī)范，適應(yīng)了組建國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)后向社會(huì)公平開放基礎(chǔ)設(shè)施容量新形勢(shì)的需要。

2 《辦法》的主要內(nèi)容

《辦法》分為總則、儲(chǔ)運(yùn)服務(wù)、運(yùn)行調(diào)度、應(yīng)急保供、監(jiān)督管理和附則6章，共38條。核心內(nèi)容為2～5章，主要是規(guī)范容量服務(wù)申請(qǐng)與分配、合同執(zhí)行偏差、不平衡管理、不平衡服務(wù)、應(yīng)急保供責(zé)任劃分與實(shí)施、政府監(jiān)督管理等?！掇k法》旨在明確天然氣儲(chǔ)運(yùn)市場(chǎng)各方的權(quán)利、責(zé)任和利益，保障管網(wǎng)設(shè)施在新形勢(shì)下安全、穩(wěn)定、高效運(yùn)行，保障國(guó)家能源供應(yīng)安全。

2.1 提出長(zhǎng)期容量利用的優(yōu)先項(xiàng)

《辦法》提出在保障現(xiàn)有長(zhǎng)期容量服務(wù)的基礎(chǔ)上，剩余長(zhǎng)期容量實(shí)行公開競(jìng)爭(zhēng)；對(duì)需承擔(dān)國(guó)家或區(qū)域重大應(yīng)急保供責(zé)任的天然氣資源、屬于2014年底前簽訂且經(jīng)發(fā)改委確定的長(zhǎng)貿(mào)氣合同項(xiàng)下的進(jìn)口天然氣、經(jīng)國(guó)家確定的列入煤炭深加工產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的煤制天然氣等資源，管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化申請(qǐng)、受理流程，優(yōu)先提供服務(wù)。

2.2 提出短期或臨時(shí)容量分配原則

《辦法》提出，托運(yùn)商有短期容量服務(wù)或臨時(shí)容量服務(wù)需求的，向管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)提交容量服務(wù)申請(qǐng)。管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)根據(jù)天然氣管網(wǎng)設(shè)施容量剩余情況，按照先到先得、申請(qǐng)服務(wù)時(shí)長(zhǎng)優(yōu)先等原則決定容量分配，并于收到申請(qǐng)之日起15個(gè)工作日內(nèi)答復(fù)結(jié)果。

2.3 提出容量服務(wù)需求計(jì)劃與合同預(yù)定的正常偏差范圍

托運(yùn)商提交的月度及以上容量服務(wù)需求計(jì)劃與合同預(yù)定的偏差值在3%以內(nèi)為正常波動(dòng)，管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)按照容量服務(wù)需求計(jì)劃分配容量；容量服務(wù)需求計(jì)劃小于合同預(yù)定且差值大于3%時(shí)，管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)按照容量服務(wù)需求計(jì)劃分配容量，其剩余容量服務(wù)視為托運(yùn)商主動(dòng)放棄，放棄容量服務(wù)由管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)重新分配；容量服務(wù)需求計(jì)劃大于合同預(yù)定且差值大于3%時(shí)，管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)先按照合同約定分配容量服務(wù)后，根據(jù)剩余容量服務(wù)情況決定是否接受超出合同約定的容量服務(wù)需求。

2.4 提出容量使用費(fèi)用結(jié)算的保底標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)托運(yùn)商年度實(shí)際使用容量小于合同預(yù)定容量的90%時(shí)，管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)按照合同預(yù)定容量的90%結(jié)算費(fèi)用；當(dāng)托運(yùn)商年度實(shí)際使用容量大于或等于合同預(yù)定容量的90%時(shí)，管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)根據(jù)托運(yùn)商實(shí)際使用容量結(jié)算費(fèi)用。托運(yùn)商合同不滿一年的，實(shí)際使用容量結(jié)算周期按合同周期確定。

2.5 提出管網(wǎng)設(shè)施進(jìn)出氣量偏差的允許范圍

托運(yùn)商當(dāng)日進(jìn)出管網(wǎng)設(shè)施氣量差值不應(yīng)超過當(dāng)日進(jìn)氣量的3%，累計(jì)進(jìn)出管網(wǎng)設(shè)施氣量差值不應(yīng)超過該累計(jì)期內(nèi)日均進(jìn)氣量的8%；重大節(jié)假日期間，托運(yùn)商當(dāng)日進(jìn)出管網(wǎng)設(shè)施氣量差值不應(yīng)超過當(dāng)日進(jìn)氣量的4%，累計(jì)進(jìn)出管網(wǎng)設(shè)施氣量差值不應(yīng)超過該累計(jì)期內(nèi)日均進(jìn)氣量的10%。因管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)原因造成的，不應(yīng)當(dāng)計(jì)入托運(yùn)商進(jìn)出管網(wǎng)設(shè)施氣量差值。

2.6 提出進(jìn)出氣量不平衡處理辦法

托運(yùn)商應(yīng)當(dāng)保障進(jìn)出管網(wǎng)設(shè)施氣量平衡，當(dāng)不平衡差值超過偏差允許范圍，托運(yùn)商應(yīng)當(dāng)自主平衡，或使用管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)提供的不平衡服務(wù)。若托運(yùn)商不能自主平衡且不使用不平衡服務(wù)，管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)可采取物理平衡措施，使不平衡氣量恢復(fù)至限值以內(nèi)。

2.7 提出不平衡氣量借氣、存氣服務(wù)

《辦法》提出，管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)可在允許額度內(nèi)為托運(yùn)商提供不平衡氣量借氣服務(wù)；可利用自有儲(chǔ)氣設(shè)施為托運(yùn)商提供不平衡氣量存氣服務(wù)。管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)提供的不平衡氣量借氣（存氣）服務(wù)收取費(fèi)用，并進(jìn)行獨(dú)立核算。

2.8 提出應(yīng)急保供職責(zé)劃分

發(fā)改委負(fù)責(zé)全國(guó)天然氣應(yīng)急保供指揮；國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)負(fù)責(zé)全國(guó)天然氣應(yīng)急保供協(xié)調(diào)調(diào)度；各地人民政府承擔(dān)本行政區(qū)域民生用氣保障的主體責(zé)任，負(fù)責(zé)組織本行政區(qū)域天然氣應(yīng)急保供；供氣方負(fù)責(zé)保障天然氣資源供應(yīng)，履行合同，配合應(yīng)急保供；用戶履行合同，配合應(yīng)急保供。國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)牽頭制定全國(guó)天然氣應(yīng)急壓減預(yù)案，建立分級(jí)預(yù)警機(jī)制，儲(chǔ)備并管理一定量的國(guó)家天然氣應(yīng)急儲(chǔ)備。

3 《辦法》對(duì)天然氣市場(chǎng)運(yùn)行格局及參與主體的影響

《辦法》正處于公開征求意見階段，并非最終正式文件發(fā)布，還存在修改和調(diào)整的可能。但《辦法》經(jīng)過多次定向意見征集和反復(fù)論證，已經(jīng)勾勒出運(yùn)行調(diào)度和應(yīng)急管理的基本思路和方向，對(duì)新形勢(shì)下天然氣市場(chǎng)運(yùn)行格局及參與主體都將產(chǎn)生影響。

3.1 對(duì)托運(yùn)商及其容量利用能力提出了要求

在國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)成立并進(jìn)入實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)以前，油氣生產(chǎn)供應(yīng)企業(yè)實(shí)行供應(yīng)與儲(chǔ)運(yùn)一體化經(jīng)營(yíng)，沒有托運(yùn)商，也沒有管網(wǎng)設(shè)施的容量利用服務(wù)，油氣生產(chǎn)供應(yīng)企業(yè)內(nèi)部不同板塊之間也不存在諸如強(qiáng)制不平衡等約束機(jī)制，天然氣配售企業(yè)和大用戶習(xí)慣于生產(chǎn)供應(yīng)企業(yè)將天然氣送達(dá)城市門站和直供到戶。

國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)后，托運(yùn)商這一新興管網(wǎng)儲(chǔ)運(yùn)服務(wù)對(duì)象概念應(yīng)運(yùn)而生，對(duì)托運(yùn)商的要求和管理處于一邊實(shí)踐一邊探索的過程中。大多數(shù)人只知道成為托運(yùn)商就意味著有機(jī)會(huì)使用管網(wǎng)設(shè)施，但卻對(duì)托運(yùn)商要相應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)知之甚少。由于沒有公開的運(yùn)行調(diào)度規(guī)則，各方面市場(chǎng)參與者存在不少困惑。《辦法》對(duì)容量申請(qǐng)與分配、合同執(zhí)行偏差、不平衡管理、不平衡服務(wù)、應(yīng)急保供責(zé)任劃分與實(shí)施及政府監(jiān)督管理等方面的內(nèi)容都提出了明確規(guī)范要求，這意味著托運(yùn)商需要具備相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)、組織管理和協(xié)調(diào)能力，才能申請(qǐng)容量利用，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，獲得相應(yīng)的利益。

3.2 管網(wǎng)運(yùn)行透明度將明顯提高

在國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)成立并進(jìn)入實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)以前，管網(wǎng)運(yùn)行作為油氣企業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)功能板塊，只需要按照油氣企業(yè)內(nèi)部指令將油氣輸送或存儲(chǔ)到指定目的地，沒有對(duì)外部用戶公開運(yùn)行調(diào)度情況的必要。雖然國(guó)家能源監(jiān)管部門要求油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施信息公開，并對(duì)第三方公平開放剩余能力，但體制機(jī)制制約了開放效果，管網(wǎng)儲(chǔ)運(yùn)服務(wù)第三方用戶少，對(duì)運(yùn)行調(diào)度信息公開的實(shí)質(zhì)性需求不多。國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)后，作為獨(dú)立的油氣運(yùn)輸和儲(chǔ)存服務(wù)提供商，需要公平開放管網(wǎng)設(shè)施，吸納合格托運(yùn)商使用管網(wǎng)設(shè)施，明晰各方在運(yùn)行調(diào)度上的權(quán)責(zé)利和公開運(yùn)行調(diào)度信息，這是托運(yùn)商合理使用管網(wǎng)設(shè)施的必要條件之一?！掇k法》提出管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》及相關(guān)配套文件要求，公開和報(bào)送相關(guān)信息，預(yù)計(jì)未來將對(duì)現(xiàn)有信息公開要求進(jìn)行細(xì)化和改進(jìn)，管網(wǎng)運(yùn)行透明度將明顯提高。

3.3 對(duì)政府職能定位和能力建設(shè)提出了新要求

在國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)成立并進(jìn)入實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)以前，幾大油氣企業(yè)承擔(dān)各自油氣資源的平衡和運(yùn)行調(diào)度，在應(yīng)急保供情況下政府部門統(tǒng)籌組織油氣資源供應(yīng)或壓減需求。國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)成立并進(jìn)入實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)后，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)變化，各方職責(zé)需要調(diào)整，管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)主要承擔(dān)輸送儲(chǔ)存及運(yùn)行調(diào)度協(xié)調(diào)責(zé)任，供應(yīng)企業(yè)和用戶將逐步過渡到主要依據(jù)合同約定履行責(zé)任。《辦法》提出應(yīng)急保供情況下國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)負(fù)責(zé)全國(guó)天然氣應(yīng)急保供協(xié)調(diào)調(diào)度，供氣方和用戶履行合同，配合應(yīng)急保供。政府部門應(yīng)盡可能減少直接市場(chǎng)干預(yù)，培育充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局，發(fā)揮價(jià)格機(jī)制的引導(dǎo)作用，重點(diǎn)增強(qiáng)市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則制定和執(zhí)行監(jiān)督能力，保證市場(chǎng)主體權(quán)責(zé)利明確和對(duì)等、管網(wǎng)設(shè)施公平開放、容量利用公開競(jìng)爭(zhēng)、運(yùn)行調(diào)度公正透明。

4 對(duì)完善《辦法》的主要建議

《辦法》參考了國(guó)際成熟天然氣市場(chǎng)儲(chǔ)運(yùn)容量申請(qǐng)、分配和利用的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合了國(guó)內(nèi)天然氣市場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r與改革實(shí)踐，形成了比較完整的運(yùn)行調(diào)度和應(yīng)急保供管理辦法基本框架。建議進(jìn)一步明晰相關(guān)規(guī)則，厘清各方的權(quán)利責(zé)任利益，突出規(guī)則的可操作性，提升運(yùn)行調(diào)度管理的透明度，順應(yīng)天然氣市場(chǎng)化改革進(jìn)一步深化的要求。

4.1 明晰長(zhǎng)期容量利用優(yōu)先項(xiàng)規(guī)則

優(yōu)先保障現(xiàn)有長(zhǎng)期容量服務(wù)是必要的，符合尊重歷史、保障平穩(wěn)過渡的要求?，F(xiàn)有長(zhǎng)期容量服務(wù)基于存量管容、庫(kù)容或罐容，對(duì)新建和擴(kuò)建的增量管容、庫(kù)容或罐容，則應(yīng)采取全面公平開放和公開競(jìng)爭(zhēng)的方式進(jìn)行分配和利用?，F(xiàn)有長(zhǎng)期容量服務(wù)如果要從存量管容、庫(kù)容或罐容部分或全部轉(zhuǎn)移到增量管容、庫(kù)容或罐容，則需要參與公開競(jìng)爭(zhēng)。如果增量管容、庫(kù)容或罐容在投資建設(shè)前就確定了基礎(chǔ)托運(yùn)商，則增量管容、庫(kù)容或罐容在滿足基礎(chǔ)托運(yùn)商既定服務(wù)需求之后，剩余容量實(shí)行公平開放和公開競(jìng)爭(zhēng)[15]。

對(duì)煤制天然氣項(xiàng)目的容量服務(wù)做出更細(xì)致的優(yōu)先序界定。對(duì)國(guó)家確定的列入煤炭深加工產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的在產(chǎn)煤制天然氣項(xiàng)目，優(yōu)先提供容量服務(wù)；對(duì)已經(jīng)列入煤炭深加工產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、已經(jīng)有較大建設(shè)投入但尚未投產(chǎn)的煤制天然氣項(xiàng)目，投產(chǎn)后仍然予以容量服務(wù)保障；對(duì)已經(jīng)列入煤炭深加工產(chǎn)業(yè)規(guī)劃但尚未大規(guī)模投入和建設(shè)的煤制天然氣項(xiàng)目，不再優(yōu)先保障容量服務(wù)。未來應(yīng)結(jié)合落實(shí)國(guó)家“碳達(dá)峰”和“碳中和”目標(biāo)要求修訂煤炭深加工產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，確保煤制天然氣項(xiàng)目的屬性只是技術(shù)儲(chǔ)備和戰(zhàn)略保障。

4.2 明晰短期或臨時(shí)容量分配原則，縮短結(jié)果答復(fù)時(shí)限

《辦法》提出短期容量或臨時(shí)容量分配按照先到先得、申請(qǐng)服務(wù)時(shí)長(zhǎng)優(yōu)先等原則決定容量分配，并于收到申請(qǐng)之日起15個(gè)工作日內(nèi)答復(fù)結(jié)果。建議明確以先到先得為第一原則，在申請(qǐng)同時(shí)提交的情況下則是申請(qǐng)服務(wù)時(shí)段長(zhǎng)者優(yōu)先，避免產(chǎn)生歧義。為了保證分配原則的公平公正實(shí)施，建議明確短期或臨時(shí)容量公開及需求提交的具體方式。由于短期或臨時(shí)容量期限短，利用的操作實(shí)施余地窄，建議申請(qǐng)結(jié)果答復(fù)期限縮短至1～5個(gè)工作日，以便于托運(yùn)商及時(shí)進(jìn)行供、用氣銜接安排[15]。

4.3 設(shè)置容量服務(wù)需求計(jì)劃與合同預(yù)定正常偏差范圍過渡期

考慮到用戶用氣需求預(yù)測(cè)以及托運(yùn)商尤其是新進(jìn)入托運(yùn)商對(duì)容量服務(wù)需求的預(yù)測(cè)能力存在不足，需要一個(gè)逐步適應(yīng)的過程，為培育托運(yùn)商隊(duì)伍和能力，建議設(shè)置容量服務(wù)需求計(jì)劃與合同預(yù)定正常偏差范圍的過渡期，譬如可以適當(dāng)參照近幾年天然氣上下游購(gòu)銷合同偏差考核標(biāo)準(zhǔn)，在《辦法》實(shí)施的頭兩年內(nèi)，托運(yùn)商提交的月度及以上容量服務(wù)需求計(jì)劃與合同預(yù)定的偏差值在5%以內(nèi)為正常波動(dòng)，管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)按照容量服務(wù)需求計(jì)劃分配容量；容量服務(wù)需求計(jì)劃小于合同預(yù)定且差值大于5%時(shí)，管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)按照容量服務(wù)需求計(jì)劃分配容量，其剩余容量服務(wù)視為托運(yùn)商主動(dòng)放棄，放棄容量服務(wù)由管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)重新分配；容量服務(wù)需求計(jì)劃大于合同預(yù)定且差值大于5%時(shí)，管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)先按照合同約定分配容量服務(wù)后，根據(jù)剩余容量服務(wù)情況決定是否接受超出合同約定的容量服務(wù)需求。兩年過渡期結(jié)束后，正常偏差范圍再下調(diào)至3%。

4.4 以管網(wǎng)設(shè)施安全狀態(tài)作為是否必須采取平衡措施的條件

《辦法》提出托運(yùn)商當(dāng)日進(jìn)出管網(wǎng)設(shè)施氣量差值不應(yīng)超過當(dāng)日進(jìn)氣量的3%，累計(jì)進(jìn)出管網(wǎng)設(shè)施氣量差值不應(yīng)超過該累計(jì)期內(nèi)日均進(jìn)氣量的8%，超過上述限值時(shí)托運(yùn)商應(yīng)當(dāng)自主平衡。參照國(guó)際上已有的經(jīng)驗(yàn)，有的托運(yùn)商可能出現(xiàn)入超，也有的托運(yùn)商可能出超，互相抵消后管網(wǎng)管存和壓力仍然可能處在合理區(qū)間，不會(huì)對(duì)管網(wǎng)系統(tǒng)的安全穩(wěn)定運(yùn)行產(chǎn)生影響，此時(shí)沒必要要求托運(yùn)商必須采取平衡措施[16-17]。建議增強(qiáng)精細(xì)化和差異化管理，譬如可按照管網(wǎng)管存和壓力將管網(wǎng)安全運(yùn)行狀態(tài)分為合理區(qū)間、提示區(qū)間和警示區(qū)間。在管網(wǎng)管存和壓力處于合理區(qū)間的情況下，托運(yùn)商當(dāng)日進(jìn)出氣量差值超過3%不強(qiáng)制要求采取平衡措施，但管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)可對(duì)托運(yùn)商發(fā)出偏差提醒，并將差值計(jì)入累計(jì)考核。

在管網(wǎng)管存和壓力突破合理區(qū)間進(jìn)入提示區(qū)間的情況下，管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)提示當(dāng)日偏差超過3%的托運(yùn)商應(yīng)采取自主平衡措施，或使用管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)提供的不平衡服務(wù)，如果當(dāng)日偏差超過3%的托運(yùn)商已經(jīng)全部采取平衡措施但管網(wǎng)系統(tǒng)仍然處于提示區(qū)間，管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)將要求累計(jì)偏差超過8%的托運(yùn)商采取自主平衡措施，或使用管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)提供的不平衡服務(wù)。使用管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)不平衡服務(wù)產(chǎn)生的費(fèi)用或造成的損失由這些不平衡托運(yùn)商承擔(dān)。

在管網(wǎng)管存和壓力突破提示區(qū)間進(jìn)入警示區(qū)間、逼近管存和壓力控制限值的情況下，管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)將向所有托運(yùn)商發(fā)出警示，首先按照托運(yùn)商累計(jì)偏差比例從大到小采取強(qiáng)制物理平衡措施，直至管網(wǎng)系統(tǒng)運(yùn)行狀態(tài)恢復(fù)到提示區(qū)間，如果尚未恢復(fù)到提示區(qū)間，則進(jìn)一步按照托運(yùn)商當(dāng)日偏差比例從大到小采取強(qiáng)制物理平衡措施，直至管網(wǎng)系統(tǒng)運(yùn)行狀態(tài)恢復(fù)到提示區(qū)間，由此產(chǎn)生的費(fèi)用或造成的損失由不平衡托運(yùn)商承擔(dān)。

4.5 制定不平衡氣量借氣、存氣服務(wù)管理辦法

《辦法》提出管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)可在允許額度內(nèi)為托運(yùn)商提供不平衡氣量借氣服務(wù)，但尚未明確確立允許額度的標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)?！掇k法》提出管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)可利用自有儲(chǔ)氣設(shè)施為托運(yùn)商提供不平衡氣量存氣服務(wù)，但尚未明確這和管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)自有儲(chǔ)氣設(shè)施的公平開放如何協(xié)調(diào)。另外，國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)作為國(guó)家天然氣主干管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)，也承擔(dān)著利用儲(chǔ)氣設(shè)施建立國(guó)家天然氣應(yīng)急儲(chǔ)備的責(zé)任，這和利用儲(chǔ)氣設(shè)施提供不平衡氣量借氣、存氣服務(wù)也應(yīng)明確區(qū)分。為了保證合理核定和歸并因不平衡氣量借氣、存氣產(chǎn)生的收入或成本，《辦法》提出管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)提供的不平衡氣量借氣（存氣）服務(wù)收取費(fèi)用，并進(jìn)行獨(dú)立核算，但相關(guān)損益如何處理并未做出說明?！掇k法》還提出，借氣后無法按期還氣或存氣后無法按期提氣，管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)可通過交易中心公開買賣的方式進(jìn)行平衡操作，此舉有利于支持發(fā)揮交易中心的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，但如何操作有待進(jìn)一步明確?！掇k法》已經(jīng)提出發(fā)改委、國(guó)家能源局組織制定國(guó)家天然氣管網(wǎng)設(shè)施托運(yùn)商準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和容量服務(wù)分配規(guī)則，建議在此基礎(chǔ)上增加組織制定不平衡氣量借氣、存氣服務(wù)管理辦法。

4.6 嚴(yán)格規(guī)范應(yīng)急保供的啟動(dòng)條件

《辦法》對(duì)應(yīng)急保供責(zé)任主體進(jìn)行了明確劃分，要求建立一定量的國(guó)家和地方天然氣應(yīng)急儲(chǔ)備，建立分級(jí)預(yù)警機(jī)制，明確了應(yīng)急保供的流程和順序，國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)、省級(jí)政府和供氣方要分別制定天然氣應(yīng)急壓減預(yù)案。建議進(jìn)一步明確全國(guó)性和地區(qū)性供需失衡程度的量化標(biāo)準(zhǔn)，只有在預(yù)期缺口比例、預(yù)期缺口時(shí)長(zhǎng)、影響范圍和程度等多個(gè)量化指標(biāo)超出規(guī)定的容忍度后才能啟動(dòng)應(yīng)急保供，避免把一般性供需缺口隨意擴(kuò)大化為應(yīng)急保供，干擾市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)引導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用?！掇k法》還提出在應(yīng)急保供結(jié)束后，使用國(guó)家天然氣應(yīng)急儲(chǔ)備的，須在5日內(nèi)補(bǔ)還，逾期未補(bǔ)還的，國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)可扣減使用方相應(yīng)數(shù)量的下載氣量；對(duì)無法通過扣減還氣的，使用方須承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，這在操作層面還會(huì)存在模糊之處。建議制定國(guó)家天然氣應(yīng)急儲(chǔ)備管理辦法，延長(zhǎng)使用國(guó)家天然氣應(yīng)急儲(chǔ)備的補(bǔ)還時(shí)間。此外，也建議進(jìn)一步明確國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)在地區(qū)性天然氣應(yīng)急保供中應(yīng)該發(fā)揮的作用。

4.7 禁止托運(yùn)商變成容量中介代理

為了減少容量囤積和私下交易，保證容量占用和退回的公開透明和公平開放，簡(jiǎn)化容量使用的合同法律關(guān)系，并為未來容量市場(chǎng)的形成打下基礎(chǔ)，建議要求托運(yùn)商自身必須具有真實(shí)的天然氣輸送、存儲(chǔ)或接卸需求，對(duì)所輸送、存儲(chǔ)或接卸的天然氣擁有所有權(quán)，禁止托運(yùn)商變成容量中介代理，為達(dá)到占據(jù)容量的目的而與其他托運(yùn)商、業(yè)務(wù)合作伙伴、附屬或關(guān)聯(lián)企業(yè)進(jìn)行臨時(shí)性天然氣轉(zhuǎn)手買賣[18-19]。

4.8 增加運(yùn)營(yíng)調(diào)度信息的共享與公開

管網(wǎng)運(yùn)行調(diào)度相關(guān)信息的共享和公開是建立公平公正管輸服務(wù)市場(chǎng)的有機(jī)組成部分?！掇k法》提出發(fā)改委同國(guó)家能源局建立對(duì)國(guó)家油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)行狀態(tài)的監(jiān)測(cè)和管理制度，接入數(shù)據(jù)專線，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)掌握運(yùn)行狀況。托運(yùn)商作為管網(wǎng)設(shè)施的使用者，同樣需要接入和管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行實(shí)時(shí)通訊和信息共享的互動(dòng)平臺(tái)，開展容量申請(qǐng)，提交日指定，及時(shí)了解管網(wǎng)短期或長(zhǎng)期剩余容量、管網(wǎng)系統(tǒng)運(yùn)行實(shí)時(shí)狀態(tài)、自身業(yè)務(wù)頭寸及變化、實(shí)時(shí)通知與公告、運(yùn)行調(diào)度詳細(xì)規(guī)則變化等各類信息。管網(wǎng)設(shè)施潛在托運(yùn)商也需要了解剩余容量、容量釋放和運(yùn)行調(diào)度詳細(xì)規(guī)則等內(nèi)容?？蒲袡C(jī)構(gòu)、新聞媒體和社會(huì)公眾也應(yīng)有條件了解管網(wǎng)運(yùn)行的基本情況[20-22]。要改變以往運(yùn)行調(diào)度信息完全封閉的狀況，適應(yīng)新形勢(shì)下天然氣市場(chǎng)開放的要求。

5 結(jié)束語

《辦法》是適應(yīng)天然氣行業(yè)市場(chǎng)化改革新形勢(shì)要求的產(chǎn)物，未來還需要通過實(shí)踐探索對(duì)《辦法》不斷進(jìn)行總結(jié)、完善和提升。建議在征求意見稿的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明晰各方的權(quán)利、責(zé)任和利益，強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)利的對(duì)等，突出規(guī)則的可執(zhí)行性和可操作性，提升運(yùn)行調(diào)度和應(yīng)急管理的透明度，鼓勵(lì)和培育托運(yùn)商的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)設(shè)施公平開放，保障管網(wǎng)設(shè)施安全高效運(yùn)行，積極順應(yīng)天然氣市場(chǎng)化改革的基本要求，避免中間壟斷環(huán)節(jié)對(duì)兩頭競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)構(gòu)成制約，發(fā)揮中間對(duì)兩頭的支持和撬動(dòng)作用，從而使市場(chǎng)在天然氣資源配置中起到?jīng)Q定性作用。